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我国法规对城市沿街建筑管制过于严厉

刘建昆


　　韩国学者金东熙在介绍“公物的使用关系—邻接居民的一般使用”中，谈到：具有邻接道路住宅或者商店的人，在其生活或者经济活动中，对该道路的利用频度和必要性当然比一般人要大很多。基于这种事实，德国行政法对于道路或河川地邻接居民，认可了超越一般人对该公物的一般使用权的“高度的一般使用权”，这里称为“邻接居民权（Anliegersrecht）”，例如，在商店前道路上设置小规模的宣传牌，或旨在进行货物装卸的停车，旨在进行建筑物的修理、扩建的一定期间内建筑材料的对方等行为。“其法理本身在韩国公物法中也可以得到认可。”而他所依据的通说，即德国学者沃尔夫的意见，道路沿线的居民有权不经公物行政机关许可即进行“加重的一般使用”。

　　数月前，《山东省城镇容貌和环境卫生管理办法》征求意见。其中与城市道路沿线建筑物有关的条文甚多。从该草案条文看，绝大多数是禁止性条款和义务，而没有赋予沿线居民额外的一般使用权。在全国，恐怕不是个别的立法这样规定。例如：

　　第十一条 对城镇道路临街建筑物改建临街门窗和进行外部装修的，应当符合城镇容貌标准,并依法办理相关手续。有关部门在办理相关手续时，应当征求城镇容貌和环境卫生行政主管部门的意见。

任何单位和个人不得在建筑物顶部堆放杂物或者搭建临时棚屋。

　　第十二条 城镇主要道路临街和景观区域内的建筑物、构筑物、雕塑和其他设施的所有者、使用者或者管理者，应当保持建筑物、构筑物、雕塑和其他设施完好、整洁，并按照所在地人民政府规定的时间、标准进行修整、清洗、粉刷。

　　第十三条 在城镇道路临街建筑物的外部墙（窗）体上或者阳（平）台的护栏上，不得吊挂杂物、晾晒衣物。

　　对城镇道路临街建筑物外走廊、阳（平）台进行封闭的，不得超出建筑物外墙面，其外型、规格、色彩应当符合城镇容貌和环境卫生行政主管部门的规定。

　　在城镇道路临街建筑物外部安装空调、太阳能热水器、防盗网、遮阳罩，应当符合城镇容貌标准。

　　第十四条 城镇主要道路两侧的建筑物前，应当选用透景、半透景的围墙、栅栏或者绿篱、花坛、草坪等作为分界。

　　城镇道路两侧的单位应当对现有的封闭式实体围墙逐步进行改造。

　　第十八条 禁止在城镇道路及两侧和公共场地堆放物料，搭建建筑物、构筑物或者其他设施。

　　确需在城镇道路及两侧和公共场地临时堆放物料，搭建临时性建筑物、构筑物或者其他设施的，应当向城镇容貌和环境卫生行政主管部门提出申请，经审查同意后方可按照有关规定办理相关手续。

　　第十九条 城镇主要道路两侧的经营者，不得超出门窗外墙摆卖经营、堆放杂物。

　　禁止在城镇道路两侧的护栏、线杆、树木、绿篱等处晾晒衣物或者吊挂物品。

　　王名扬先生在介绍法国公产法时也提到了“沿途居民的道路便利权利（les aisances de voirie）”，即公产对邻地不动产所负担的义务，主要是公共道路对沿途不动产所有者负担某些义务，如进入权（包括停车权）、眺望权、排水权等。尽管详细内容可能与德国不完全相同，但是基于这种权利“行政机关警察权的行使受到道路便利权的限制”这一基本道理是相同的。

　　反观我国的立法，基本上没有相应的授权条款，反而对于沿线居民课以众多义务。这些义务尽管有些是合理的，例如“城镇主要道路两侧的经营者超出门窗外墙摆卖经营”在德国法上也不是“邻接居民权”或者“加重的一般使用”的内容。但更多的甚至有过度干预居民私权的嫌疑。而对于违背上述义务的，在动用公物警察权进行干预时也没有相应的但书条款。例如：“未经批准擅自在城镇道路及两侧或者公共场所堆放物料，影响城镇容貌的，处以500元以上5000元以下罚款”，这样的条款，不区分沿线居民与非沿线居民，适用同样的许可和处罚，是不符合公物法上的法理的，与我国《物权法》上的相邻关系原则也是相悖的。

二○○九年十月二十一日




宁夏回族自治区银川市人大常委会


银川市城市市容和环境卫生管理条例

银川市人民代表大会常务委员会公告

《银川市人民代表大会常务委员会关于修订〈银川市市容和环境卫生管理条例〉的决定》，于2006年7月6日银川市第十二届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过。2006年9月27日宁夏回族自治区第九届人民代表大会常务委员会第二十四次会议批准。现予公布施行。

银川市人民代表大会常务委员会

2006年9月30日


银川市人民代表大会常务委员会关于修订《银川市市容和环境卫生管理条例》的决定

（2006年7月6日银川市第十二届人大常委会第十六次会议通过）


银川市第十二届人民代表大会常务委员会第十六次会议审议了市人民政府提请审议的《银川市建筑管理条例》等三部地方性法规修订案草案的议案，决定对《银川市市容和环境卫生理条例》作如下修订：

一、第十三条修改为：“任何单位和个人不得擅自在街道两侧和公共场地设摊经营，堆放物料，搭建建筑物、构筑物或者其他设施。

市、县城市管理行政主管部门应当按年度编制在街道两侧和公共场地设立临时经营性摊点的规划，经同级人民政府同意后，具体实施审批事项。

因建设施工等特殊需要，在街道两侧和公共场地临时堆放物料，搭建临时建筑物、构筑物或者其他设施的，应征得市、县城市管理行政部门同意后，按照有关规定办理占道或临时建设审批手续。”

二、第十四条修改为：“任何单位和个人不得擅自在城市主要街道两侧的人行道和城市广场、桥梁及其他公共场所兜售物品或从事烧烤等易污染的经营活动。

经批准临时占用道路及其他在公共场所堆放物品、设摊经营的，应当保持周围市容环境卫生整洁。造成路面污染的，由责任人予以清除。
街道两侧和广场周围室内的经营者不得超出门窗和外墙从事经营活动。
禁止在城市主要街道两侧从事经营性车辆清洗活动。”

三、第二十九条修改为：“垃圾应当按照下列规定投放、收集、运输、处理：

（一）生活垃圾由产生垃圾的单位或个人按照城市管理行政主管部门指定的地点倾倒；

（二）已实行生活垃圾分类投放、收集的居民区的居民，应当按照规定分类投放生活垃圾；

（三）处置建筑垃圾的单位，应当向市、县城市管理行政主管部门提出申请，获得城市建筑垃圾处置核准后，方可处置。市、县城市管理行政主管部门应当在接到申请后的20日内作出是否核准的决定。予以核准的，颁发核准文件；不予核准的，应当告知申请人，并说明理由。

（四）单位和饮食业经营者产生的厨余垃圾，应当单独收集和处置，或者委托有关单位收集和处置，不得排入下水道；

（五）医疗单位、生物制品生产单位、屠宰场等产生的带有病毒、病菌和其他有毒有害物质的特种垃圾，应当按照有关规定单独收集、运输，并集中进行无害化处理，不得混入生活垃圾。

清运垃圾必须采用封闭方式，并按照规定的时间进行清运。做到日产日清，车走地净、容器整洁。”

本决定自宁夏回族自治区人大常委会批准之日起施行。

《银川市市容和环境卫生管理条例》根据本决定进行相应修正，重新公布。

宁夏回族自治区人大代表大会常务委员会关于批准《关于修订〈银川市建筑管理条例〉、〈银川市城市市容和环境卫生管理条例〉的决定》的决定

（2006年9月27日宁夏回族自治区第九届

人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过）

宁夏回族自治区第九届人民代表大会常务委员会第二十四次会议决定：批准《关于修订〈银川市建筑管理条例〉、〈银川市城市市容和环境卫生管理条例〉的决定》，由银川市人民代表大会常务委员会公布施行。

宁夏回族自治区

人民代表大会常务委员会

2006年9月27日

银川市城市市容和环境卫生管理条例

第一章总则

第一条为加强城市市容和环境卫生管理，创造整洁、优美的市容环境，根据国务院《城市市容和环境卫生管理条例》和有关法律、法规，结合我市实际，制定本条例。

第二条本条例适用于本市行政区域内的城市市容和环境卫生的监督管理。

第三条市人民政府城市管理行政部门，负责本市的市容和环境卫生管理工作。

县级人民政府城市管理行政部门负责本辖区的城市市容和环境卫生监督管理工作。

街道办事处和乡镇人民政府按照分工，负责本辖区市容和环境卫生的综合管理工作。

居民委员会在街道办事处或镇人民政府的指导下，负责所在居民区内环境卫生的日常管理工作。

第四条各级人民政府应当将城市市容和环境卫生事业纳入国民经济和社会发展计划，并组织实施。

第五条各级人民政府应当鼓励城市市容和环境卫生的科学技术研究，推广先进技术，提高城市市容和环境卫生水平。

第六条各级人民政府应当加强城市市容和环境卫生科学知识的宣传教育，提高公民的市容和环境卫生意识，养成良好的卫生习惯。

一切单位和个人都应当尊重市容环境卫生工作人员的劳动，自觉维护市容和环境卫生，并有权制止或举报违反城市市容和环境卫生管理规定的行为。

第二章 市容管理

第七条市人民政府城市管理行政部门应当会同有关部门根据国家的城市容貌标准，结合本市实际情况，制定本市的城市容貌标准，报市人民政府批准后公布实施。

本市的城市容貌标准应当包括建筑景观、公共设施、环境卫生、园林绿化、广告标志、公共场所等方面的要求。

第八条产权人、使用人或者其他责任人应当对责任区内的各种建筑物、构筑物的外表面以及临街门面定期清洗、粉刷和装饰，确保其外观及阳台、门窗、楼顶等整洁美观。

第九条城市主要街道两侧的护栏、电杆、行道树和临街建筑物门窗外、屋顶、平台及未封闭的阳台，不得悬挂、晾晒、摆放有碍市容观瞻的物品。

第十条临街建筑物安装空调室外机、排气扇、广告灯箱等悬挂物，应当符合城市容貌标准。
空调室外机、排气扇、广告灯箱等悬挂物的支架、护栏应当使用耐腐蚀材料，已腐蚀的应及时拆除或更换。

第十一条主要街道两侧临街建筑物需要隔离的，应当采用透景墙或者绿篱、花坛、栅栏等作为隔离设施，其高度不得超过１.８米，造型、色调应当与周围环境相协调。

第十二条经批准在人行道、广场等公共场所和临街建筑物门窗上设置的遮阳篷帐，应当整洁美观。

第十三条任何单位和个人不得擅自在街道两侧和公共场地设摊经营，堆放物料，搭建建筑物、构筑物或者其他设施。

市、县城市管理行政部门应当按年度编制在街道两侧和公共场地设立临时经营性摊点的规划，经同级人民政府同意后，具体实施审批事项。

因建设施工等特殊需要，在街道两侧和公共场地临时堆放物料，搭建临时建筑物、构筑物或者其他设施的，应征得市、县城市管理行政部门同意后，按照有关规定办理占道或临时建设审批手续。

第十四条任何单位和个人不得擅自在城市主要街道两侧的人行道和城市广场、桥梁及其他公共场所兜售物品或从事烧烤等易污染的经营活动。

经批准临时占用道路及其他公共场所堆放物品、设摊经营的，应当保持周围市容环境卫生整洁。造成路面污染的，由责任人予以清除。

街道两侧和广场周围室内的经营者不得超出门窗和外墙从事经营活动。

禁止在城市主要街道两侧从事经营性车辆清洗活动。

第十五条任何单位和个人不得在建筑物、构筑物或者其他设施上刻画、涂写或张贴宣传品等。

未经市、县城市管理行政部门同意，不得利用树木和建筑物、构筑物、道路、广场及其附属设施悬挂或设置户外广告牌、宣传栏牌、阅报栏、霓虹灯、电子显示屏、雕塑及横（条）幅、彩旗、气球等。

经批准设置或悬挂的，要与街景协调；保持整洁、牢固、美观，到期应当撤除。影响市容市貌的，应当及时整修或者拆除。

第十六条路牌、车站牌、候车亭、电话亭、书报亭、邮政信箱（信筒）、消防栓、照明设施、线杆、栏杆等设施，应当按照行业规范与标准设置，并与周围环境相协调。责任单位应当定期维护保养，保持完好、整洁美观。

第十七条城市广场、街道两侧的公共绿地、行道树及绿化带应当保持清洁美观。

禁止在城市公共绿地内排放污水、倾倒垃圾、焚烧落叶杂物等。

第十八条临街建筑物、构筑物，广场、公共绿地应当按照规定设置和使用装饰性灯光设施。

装饰性灯光设施残缺或损坏时，设置单位或业主应及时修复。

第十九条交通标志、标线应当完整、清晰、醒目，交通隔离应当完好、整洁，破损残缺、不洁的，责任单位应及时修复。

第二十条道路、广场应当保持平整、完好，发生塌陷、破损、隆起等情况，责任单位应当及时修复。

第二十一条因修缮或装修房屋、疏通排水设施，进行水、电、通讯等施工作业产生的污泥、渣土等废弃物，责任人应当及时清除，保持路面整洁。

第二十二条建设工程施工场地应当符合下列要求：

（一）在批准的占地范围内作业；

（二）临街施工作业的应当按规定设置围栏，并设置明显的标志；

（三）施工现场进出口实行硬底化，并采取清洗和清理措施，防止车辆污染施工场地以外的路面；

（四）按规定设置厕所和生活垃圾容器；

（五）建设工程竣工时，施工单位必须清理施工场地，拆除临时建筑及施工设施。

第二十三条在市区内运行的机动车辆应当保持车容完好整洁。

运输散体、流体物料的车辆必须封盖严密，防止撒漏。

畜力车不得进入市区主要街道。进入非主要街道必须配备粪兜。

第二十四条机动车、非机动车辆停车场应设有明显标志，车辆必须停放整齐。

第二十五条禁止在公共场所和街道随地吐口香糖、吐痰，随地便溺，乱倒污水，乱丢瓜果皮核、纸屑、烟蒂和包装物等杂物。

第二十六条未经市、县城市管理行政部门批准，市区内不得饲养家禽、家畜。

居民饲养犬类、信鸽等宠物应当符合有关规定，具备相应的条件，并采取措施防止影响周围市容和环境卫生。

第二十七条禁止在市区内抛撒冥币、纸钱等物品。

第三章 环境卫生管理

第二十八条城市环境卫生应当按照下列规定清扫保洁：

（一）主要街道由环境卫生专业单位清扫保洁，按照规定实行承包的，由承包人清扫保洁；次要街道，由街道办事处负责组织清扫保洁；

（二）实行物业管理的居住区（不含通过居住区的城市道路）由物业管理单位负责清扫保洁。未实行物业管理的，由街道办事处负责组织清扫保洁；

（三）机关、团体、部队、企业、事业单位负责本责任区的清扫保洁；

（四）集贸市场（含早、夜市）由市场开办者清扫保洁；

（五）车站、停车场、体育场、公共绿地等公共场所，由责任单位负责清扫保洁。

经批准临时占用道路、广场等公共场地从事各种活动的，临时占用者负责占用地段的清扫保洁。

环境卫生专业单位可以接受清扫责任单位的委托进行有偿服务。

第二十九条垃圾应当按照下列规定投放、收集、运输、处理：

（一）生活垃圾由产生垃圾的单位或个人按照城市管理行政部门指定的地点倾倒；
（二）已实行生活垃圾分类投放、收集的居民区的居民，应当按照规定分类投放生活垃圾；

（三）处置建筑垃圾的单位，应当向市、县城市管理行政部门提出申请，获得城市建筑垃圾处置核准后，方可处置。市、县城市管理行政部门应当在接到申请后的20日内做出是否核准的决定。予以核准的，颁发核准文件；不予核准的，应当告知申请人，并说明理由。

（四）单位和饮食业经营者产生的厨余垃圾，应当单独收集和处置，或者委托有关单位收集和处置，不得排入下水道；

（五）医疗单位、生物制品生产单位、屠宰场等产生的带有病毒、病菌和其他有毒有害物质的特种垃圾，应当按照有关规定单独收集、运输，并集中进行无害化处理，不得混入生活垃圾。

清运垃圾必须采用封闭方式，并按照规定的时间进行清运。做到日产日清，车走地净、容器整洁。

第三十条城市粪便实行统一管理。未接入污水处理系统的公共厕所和居民公用厕所的粪便，由环境卫生专业单位组织清运；单位厕所的粪便，必须自行清运或者委托环境卫生专业单位清运。
任何单位或者个人不得买卖、使用未经无害化处理的粪便。

第三十一条开挖道路或者进行工程建设，妨碍居民生活垃圾、粪便的清运时，施工单位必须与环境卫生专业单位协商清运，不得积存。

第三十二条下列环境卫生作业服务项目，可以通过招标的方式发包：

（一）道路及其他公共场所的清扫、保洁；

（二）生活垃圾和未接入污水处理系统的粪便的收集、清运；

（三）由财政性资金支付的其他环境卫生作业服务项目。

第三十三条从事环境卫生作业服务，必须遵守国家的环境卫生作业服务规范和环境卫生质量标准。委托从事环境卫生作业的，当事人双方约定的作业服务规范和质量标准可以严于规定的规范和标准。

第三十四条遇有降雪，各级人民政府要及时组织清除。公安交通管理部门应当配合做好拉运积雪的工作。

单位和个人，都有参加清扫拉运积雪的义务。

第四章 环境卫生设施建设与管理

第三十五条环境卫生设施，是指城市公共卫生设施和维护城市环境卫生作业的专用设施，包括厕所、垃圾容器、环境卫生专用标志、环境卫生专用车辆及其停车场、垃圾转运站（点）、垃圾处理厂（场）、粪便处理厂（场）和环境卫生工作间等。

第三十六条城市新区建设和旧城改造，必须根据城市总体规划和环境卫生设施建设定额指标的规定，配套建设环境卫生设施。环境卫生设施设计方案须经市、县城市管理行政部门同意，方可办理有关建设手续。配套设施由建设单位负责，与主体工程同时设计、同时施工、同时交付使用。

第三十七条经批准建设的环境卫生设施，任何单位和个人不得阻碍施工；建成后，不得擅自改变用途。

第三十八条市区内新建或改造公共厕所、垃圾转运站（点），必须执行国家有关标准。

公共厕所、垃圾转运站（点），由市、县城市管理行政部门确定的责任单位维护保洁；单位的公共厕所，由产权人维护和保洁。

第三十九条人行道、广场的垃圾容器，按照规定设置，并由专人维护和保洁。

公园、体育场、机场、车站、停车场、集贸市场等场所，由责任单位在其责任区内，按照规定标准设置环境卫生设施并负责维护和保洁。

第四十条垃圾处理厂（场）、粪便处理厂（场）的设置，由市城市管理行政部门会同规划和国土资源、环境保护等部门按照有关规定确定。

禁止任何单位和个人私设垃圾、粪便处理场。

第四十一条任何单位和个人不得破坏和擅自拆除、移动、占有环境卫生设施。

确因建设需要拆除、移动、占用环境卫生设施的，建设单位应当事先提出拆迁方案，经市、县城市管理行政部门批准后实施。

第四十二条不得在垃圾箱（桶）、站内焚烧杂物和倾倒粪便、积雪、污水。

厕所内不准倾倒各种垃圾和有毒有害物品，无下水道的厕所不准倾倒污水。

第五章 法律责任

第四十三条违反本条例规定，在公共场所和街道随地吐口香糖、吐痰，随地便溺，乱倒污水，乱丢瓜果皮核、纸屑、烟蒂和包装物等杂物的，给予警告，责令改正，拒不改正的，可以处5元以上20元以下罚款。

第四十四条违反本条例第十条第一款、第十五条第二、第三款规定，影响市容市貌的，责令改正。拒不改正的，强制拆除，并处50元以上500元以下罚款。

第四十五条违反本条例第十三条第一款规定的，责令改正。拒不改正的，强制清理或拆除，并处1000元以上5000元以下罚款。

第四十六条违反本条例第十四条第一款规定的，责令改正，可以处20元以上200元以下罚款，也可暂扣当事人经营兜售的物品和与违法行为有关的工具；违反本条例第十四条第二、三、四款规定的，责令改正，可以处20元以上200元以下罚款。

第四十七条违反本条例规定，有下列行为之一的，责令改正，并处20元以上200元下罚款。

（一）在城市主要街道两侧的护栏、电杆、行道树和临街建筑物门窗外、屋顶、平台及未封闭的阳台上悬挂、晾晒、摆放有碍市容观瞻物品的；

（二）擅自在建筑物、构筑物或其他设施上刻画、涂写或张贴宣传品的；

（三）在城市道路、公共绿地、广场、垃圾收集容器内焚烧垃圾、树叶及其他杂物的；

（四）运输散体、流体物料的车辆未封闭、遮盖或封闭遮盖不严，造成撒漏的；

（五）畜力车擅自进入市区主要街道或进入非主要街道未配备粪兜的；

（六）不按照城市管理行政部门指定的地点倾倒生活垃圾的；

（七）已实行生活垃圾分类投放、收集的居民区的居民未按照规定分类投放生活垃圾的；

（八）单位和饮食业经营者产生的厨余垃圾未单独收集和处置或将厨余垃圾排入下水道的。

第四十八条违反本条例第二十六条规定，擅自饲养家禽、家畜的，责令限期处理。拒不改正的，予以没收，可按每只（头）处20元以上200元以下罚款；饲养犬类、信鸽等宠物，影响市容环境卫生或居民生活的，责令改正。拒不改正的，予以没收，并处20元以上200元以下罚款。

第四十九条违反本条例规定，有下列行为的，按以下规定进行处理：

（一）对施工作业产生的污泥、渣土等废弃物未及时清除的，责令限期清除，拒不清除的，强制清除，并处500元以上2000元以下罚款；

（二）建筑工程竣工时，施工单位未清理施工场地，或者未拆除临时建筑和施工设施的，责令改正；处500元以上3000元以下罚款；

（三）建设工程施工场地内，未按规定设置厕所和生活垃圾容器的，责令改正；处200元以上1000元以下罚款；

（四）建筑垃圾未按规定地点销纳、处理的，责令改正，可以按每吨200元处以罚款；

（五）将特种垃圾随意倒入公共垃圾场（站）的，责令改正，并处1000元以上5000元以下罚款；

（六）擅自买卖、使用未经无害化处理的城市粪便的，给予警告，并按每吨1000元以上3000元以下罚款；

（七）擅自改变环境卫生设施用途的，责令恢复原状，并处500元以上3000元以下罚款；

（八）单位和个人私设垃圾、粪便处理场的，责令拆除。拒不拆除的，强制拆除，并处500元以上3000元以下罚款。

第五十条破坏或擅自拆除、占用环境卫生设施的，责令恢复原状，并处以环境卫生设施造价３至５倍罚款。

第五十一条对违反本条例规定的行为由城市管理行政部门予以处罚。

对违反本条例规定的行为采取的行政强制措施，所发生的费用，由违法责任人承担。

对阻碍城市管理行政部门工作人员依法执行公务应当给予治安管理处罚的，由公安机关依法处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五十二条城市管理行政部门的工作人员，有下列行为之一的，由其管理部门或上级管理部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）未出示证件、未按规定着装执法的；

（二）未使用规定的行政执法法律文书和罚没专用收据的；

（三）打骂、侮辱当事人的；

（四）侵占或者私分暂扣、没收物品的；

（五）徇私枉法、以权谋私、玩忽职守、贪污受贿、滥用职权的；

（六）其他违法违纪行为。

第五十三条当事人对处罚决定不服的，可以依法申请行政复议，或者向人民法院提起诉讼。逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由做出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。

第六章 附则

第五十四条本条例自2003年１月１日起施行。1990年3月10日宁夏回族自治区第六届人民代表大会常务委员会第十一次会议批准的《银川市市容环境卫生管理规定》同时废止。