关于发布公路安全保障工程实施技术指南（试行）的通知
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关于发布公路安全保障工程实施技术指南（试行）的通知
交通部文件
交公路发[2004]477号
关于发布公路安全保障工程实施技术指南（试行）的通知
各省（自治区、直辖市）交通厅（委），上海市市政工程管理局，天津市市政工程局，新疆生产建设兵团交通局：
为贯彻落实科学的发展观，坚持“以人为本”，做好公路安全保障工程的实施工作，提高公路及其设施的安全水平，现发布《公路安全保障工程实施技术指南（试行）》（以下简称《指南》），自发布之日起施行。
《指南》由交通部公路司负责解释，请各有关单位在实践中注意积累资料，总结经验，及时将发现的问题和修改意见函告我部公路司和交通部公路科学研究所，以便进一步修改和完善。
中华人民共和国交通部（章）
二○○四年九月三日
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在我国，法律文书释明制度出现于《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》。法律文书释明制度的核心是赋予法官释明权，释明制度的出现，促进了庭审的顺利进行，保障了当事人对法律及法律规则的知情权，是司法体制的一个进步。笔者经过对所在法院近几年来法律文书释明制度的研究和分析，发现现行法律文书释明制度存在一定程度的缺陷，撰写本文旨在与全体同仁共同探讨法律文书释明制度的完善方向，以期共同提高。
一、法律文书释明制度的概念
法律文书释明制度是指在当事人主张不充分，不正确或者当事人误以为自己提出的证据已经很充足时，主审法官行使释明权，就案件在事实和法律上向当事人进行必要的提示和讲解，使当事人能够有一个改正、补充和充分陈述案件事实及法律的机会。
二、法律文书释明制度存在的缺陷
（一）法官怠于行使释明权。当前，我国的民事审判方式改革引入了当事人主义的诉讼模式，法官依职权过多干预诉讼的情况逐步减少。但有的法官司法理念却又走向另一极端，过于强调程序的对抗性，法官中立性，裁判的被动性，认为当事人如因疏忽未提出相应主张而致败诉，责任在于当事人自己，法官只需依当事人主张的事实作出判决即可，致使有时诉讼的结果完全背离了公正，使得诉讼带有投机色彩，严重了影响当事人对于司法公正的信仰。
（二）法官惧于行使释明权。审判中如何正确行使释明权，对法官的能力素质提出了较高的要求。因为实务中对哪些问题需要释明、如何释明、释明到何种程度较难掌握，操作不当就易于出现纠问式的庭审、职权的探知或诉讼辅导等有悖于法官中立的情形。同时，行使释明权往往意味着对一方当事人进行援助，对方当事人容易产生误解，所以也不好把握。囿于自身的能力素质，为了避免给自己带来不必要的麻烦，明哲保身，许多法官不敢行使释明权。
（三）法官难于行使释明权。 释明权是法院的实务领域中的一个极具操作性的问题，但我国的民事诉讼法没有明确规定法官的释明权，只是在最高人民法院的若干司法解释中有所体现，如：《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三条第一款、第八条、第三十三条第一款、第三十五条、第七十九条第一款、《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第二十条以及《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第五条第二款的规定。除上述的几条司法解释外，现有的法律再无其他规范。实际操作中，由于每个法官认识上的差异，对于应否释明、如何释明以及释明的内容应包括哪些等问题，个人掌握的标准不同，不自觉地表现出较大主观随意性很大，有损司法统一。
（四）法律文书释明制度在立法上存在缺陷
民诉法中关于释明权制度的规定是相当简单。释明权制度的核心是释明权的范围。它是法官行使释明权的法律根据。在我国的民事诉讼法立法史上，对于法官何时应行使释明权没有明确的规定，仅仅在最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》中才有明确的规定。且该规定仅是对法官对法律适用方面的释明权，而没有规定事实的释明权。纵观世界各国对释明权制度的立法，对法官事实释明权的规定是必不可少的，而且把法官对事实的释明权放在很重要的位置。在人民法院的审判实践中，需要法官对事实的释明时也是相当普遍的。我国民诉法对法官释明权的范围规定得很窄。由于法律规定的法官释明权的范围过于狭窄，因此，在审判实践中，法官行使释明权就属于过度行使释明权。因为立法上法官释明权范围的狭窄，导致在审判实践中法官行使释明权的无法可依，立法上的缺陷严重制约了法官释明权的行使。
（五）法官的素质存在差异
释明权的行使是法官的诉讼行为。它对于法官的政治素质和业务素质提出了更高更严的要求。要求法官尽一个善良正直有法律水平的人能力去行使释明。法官素质包括：第一，高尚的道德品质，要求法官做到公正、正直，忠于法律，忠于事实，秉公办案。第二，精深的业务知识，要求法官精通法律，并有娴熟运用法律的技能。第三，丰富的社会经验。对双方当事人的专业技能、法律知识、诉讼经验等方面能深入的洞察。从目前的法官队伍状况来看，关键是业务素质良莠不齐，不能适应行使释明权对法官所提出的高要求。
（六）对法律文书释明制度认识上存在误区
鉴于释明权制度在我国民事诉讼立法没有明确规定，对一些法官而言，释明权仍为一个较为遥远的法律概念，只是随着《证据规定》的实施才引起法官和社会公众的视野。因此，部分法官对释明权制度的价值、意旨、性质、范围和现实意义等仍存在认识上的误区，以致在实践操作中产生偏差和不当，造成当事人和社会公众对法官的中立地位错误认识。就当事人而言，基于我国长期以来实行职权主义模式，部分当事人实现权利的依赖性较强，认为只要将一张诉状送到法院后，就完全属于法院的职责范围，由法院履行当事人的主要诉讼义务，没有积极主动全面履行应负的举证义务。还有部分当事人对释明权制度缺乏认识，当法官依法向一方当事人行使释明权时，对方当事人就认为法官有意偏袒一方当事人或替其打官司，对法官的释明行为产生合理怀疑。
三、法律文书释明制度的完善方向
法律文书释明制度若想得到完善，必须要先做到以下三个方面：
（一）最大限度地实现实体公正。实现实体公正是司法程序追求的终极目标，是人们对现代司法的基本价值需求，也是司法人员的职责和义务。对于法院而言，要查清案件事实，只能通过证据才能将双方当事人之间的案件事实回复到纠纷发生时的状态，这就必然要求当事人的诉讼请求明确，证据确实充分。然而，由于当事人法律知识的欠缺，再加上对案件事实的片面理解甚至误解，导致当事人提出的诉讼请求不准确、不恰当，陈述意见不明确、不到位，以及提供证据不适当、不充分的情况经常出现。如果完全按照当事人主义模式和法院审判中通行的“不告不理”原则，这部分案件很可能被驳回起诉。这样一来，当事人对同一事实必然另行起诉，造成重复诉讼，增加了诉讼成本，降低了司法效率，影响了司法公正。规定法官释明义务就是在不放弃程序价值的前提下，倾向于对当事人实体权利的保护。在当事人不知如何进行诉讼时，法官必须履行释明义务，这样有利于查明案件事实，有利于了解当事人的真实意图，从而确保法院做出公正的裁判，使裁判结果得到民众的认同。
（二）充分合理地提高司法效益。法官释明义务的履行不仅能兼顾程序公正和实体公正，还能充分提高程序效益。通过释明，促使当事人提出充分、完整的诉讼资料，当事人与法院之间就如何适用法律进行交流和沟通，有助于发现案件的实质真实，并使当事人在诉讼中的程序主体权得到保障，防止了诉讼突袭，增加了当事人对法院裁判的接受程度，从而减少当事人的上诉、申诉，减少国家在二审和再审程序方面的经济成本，也降低当事人的诉讼成本。同时，法官进行释明时积极主动的姿态，符合我国大多数民众对司法的期待，有助于增强对法官的尊重，增加对司法的信任，加大司法的权威性，对社会行为起着正确的引导作用，有利于更好地维护社会秩序。
（三）及时有效地化解社会矛盾。诉讼程序极为繁杂，诉讼资料的提出、案件事实的陈述、法律适用的见解，不但一般人难以妥当处理，就是经过专业法律训练的律师，甚至包括法官也时常感到困惑。一个纠纷涉及多个法律关系，在当事人不知如何做出最有效最有力的主张而有可能导致败诉的情况下，法官明知如果当事人以另一法律关系作为诉讼基础则会胜诉，却闭着眼睛不告知。在对相关的纠纷可以利用同一诉讼程序解决的情况下，当事人变更诉讼请求可以更有力地维护自己权利的时候，法官明知却不提醒，既不符合诉讼经济的要求，又违背了纠纷一次性解决的目的，间接影响了社会公共利益和社会安全。因此，必须规定法官的释明义务，促使法官对当事人进行积极协助，以期达到纠纷一次性解决的理想。所以说法律文书释明制度未来完善的方向应从以下方面入手：1、对诉讼请求的释明，当事人提出的诉讼请求是法院审理案件的依据，当事人只有妥当提出诉讼请求才能达到实现权利保障的诉讼目的。当诉讼请求不清楚或不充分时，法官应当通过向当事人发问的形式，探求当事人的真实意思，促使当事人清楚表明诉讼请求或补充完善其诉讼请求。当诉讼请求明显不当时，法官更应该通过释明，促使当事人变更诉讼请求并提出新的诉讼资料。由此可见，将释明规定为法官必须履行的义务已是刻不容缓。2、对举证要求的释明，当事人之间有争议的事实，如果根据当事人提出的证据不能证明，就不能认定该事实成立。但如果当事人举证存在以下几种情况，法官应该进行释明促使当事人举证，而不允许直接依据证明责任作出否定的判断。（1）在当事人举证不充分的情形下，法官应该告知其继续举证。（2）在双方当事人对举证责任的承担有争议时，法官应该明确告知当事人由谁对该事实承担举证责任。（3）当事人提供的证据在形式上不符合法定要求，此时，法官应告知当事人所举证据的瑕疵情况，让其予以补正。如当事人只提供书面证言，应告知其通知证人出庭作证。（4）当事人提出的证据超出了举证期限，按照规定，人民法院审理时不组织质证，但对方当事人同意质证的除外。根据这一条，法院在组织质证前，应进行释明，告知当事人逾期提交证据材料是证据失权，即视为当事人放弃举证权利，对方当事人有权拒绝质证，告知后，再征询对方当事人是否同意质证。3、对法律观点的释明，在审判实践中，当事人对事实依据充分注意，而对法律依据往往漠不关心，辩论时对适用法律只字未提，法官对此也是听之任之，认为适用法律纯属法官的事，最后裁判下来，当事人因对法律的不解，败诉后大吃一惊，甚至会有受蒙蔽之感，使案件的公正性受到怀疑。因此，当法院查明的法律关系性质或者效力与当事人的认识不一致时，法官必须履行法律观点开示义务，向当事人解释法律，促使当事人正确理解法律规定并作出明确选择。这样，不仅使当事人打了一个明明白白的官司，而且也有利于法院查明案件事实，从源头上解决矛盾纠纷。4、在法院判决后，对双方在法律适用方面争议较大的案件进行判后答疑，可帮助当事人在充分了解法律后对自己案件的胜负作出比较理性的判断，减少不必要的上诉、申诉，实现息诉和保障社会稳定的目的。5、把握释明的限度，释明的限度是审判实践中难以把握的一个问题，由于释明不可避免会受到法官个人的价值取向、职业素养、性格爱好等因素的影响，极易混入法官主观随意性，导致释明不当。而不适当的释明又会招致当事人的不满，动摇其对法官中立和司法公正的信心。鉴于此，笔者认为应确立法官释明的原则首先是积极行使原则，规定在诉讼中法官应当积极履行释明义务，对依法应当履行而不履行或怠于履行释明义务的，法官应当承担一定的法律后果。其次，适度行使原则，释明只能在法定范围、依法定程序进行，应当以探知当事人真实意思为界限，不能干预当事人对自己实体权利、诉讼权利的处分，过度行使与不适当行使都应当承担一定的法律后果。再者是公正行使原则，应在当事人之间保持中立，不得有任何偏颇。最后是注意释明的行使方式，法官在进行释明时，一般应采用书面形式，采用口头告知形式的应当将释明的时间、地点、内容和法律事实依据制作笔录备查。审前的释明应在庭审中予以核实，庭审中的释明应公开进行，释明后对当事人的意见，应认真听取，并记录在案。在法官不当履行时，应该承担一定的责任。履行释明义务不当包括应当释明而未释明、不应当释明而进行了释明、释明超过必要的界限以及违反释明程序等情况。履行释明义务不当均可能损害当事人的程序主体权，导致对当事人诉权的侵害，构成程序瑕疵。法官的释明义务相对应的是当事人的诉讼权利，当权利受到侵害时，赋予当事人申请权。当法官怠于行使释明的情形下，由当事人启用申请权来提醒或促使法官正确和恰当地行使释明。赋予当事人异议权。当事人对法官采取的某些释明存有异议时，可以在诉讼中要求法官就其合理性作出解释。赋予当事人上诉权。因法官怠于行使释明或不当行使释明而可能影响案件正确裁判时，应该允许当事人以程序违法为由行使上诉权来进行救济，二审法院则根据程度轻重决定是否发回重审。
结语
当前，我国正处于社会转型的特殊历史阶段，不稳定、不和谐的因素逐步增多，越来越多的矛盾纠纷以诉讼案件的方式进入人民法院，人民群众日益增加的司法需求与现行诉讼模式不相适应的矛盾日益突出，这些对人民法院审判方式改革以及审判职能的延伸提出了新的更高的要求。法官释明所追求的是诉讼的公正，与追求“法律效果和社会效果的统一”是一致的。通过完善我国的法官释明制度，促使法官在审理案件时，对案件的事实和法律问题进行充分释明，认真对案件进行判前释法、判后答疑，给予当事人充分陈述意见的机会，让当事人把话说完不至于当案件判决时给当事人意外打击，有利于化解当事人的不满情绪，让当事人打一个明明白白的官司，从而促进社会矛盾纠纷的妥善解决，使法院裁判的案件达到案结事了的效果，增强当事人对法院的信任，有效减少涉诉信访案件的发生，维护社会和谐稳定。
（作者单位：河北沧州孟村回族自治县人民法院）
新疆维吾尔自治区人民政府办公厅
新政办发〔2008〕194号
新疆维吾尔自治区人民政府办公厅关于转发自治区村民一事一议筹资筹劳管理办法的通知
伊犁哈萨克自治州，各州、市、县（市）人民政府，各行政公署，自治区人民政府各部门、各直属机构：
自治区农业厅会同有关部门制定的《自治区村民一事一议筹资筹劳管理办法》已经自治区人民政府同意，现转发你们，请认真贯彻执行。
二○○八年十一月三日
自治区村民一事一议筹资筹劳管理办法
第一章 总 则
第一条 为规范自治区村级范围内筹资筹劳的管理，加强农民负担监督管理，保护农民的合法权益，促进农村基层民主政治建设和推进社会主义新农村建设，根据国务院办公厅《关于转发农业部村民一事一议筹资筹劳管理办法的通知》(国办发〔2007〕4号)的有关规定，制定本办法。
第二条 本办法所称筹资筹劳，是指为兴办村民直接受益的集体生产、生活等公益事业，按照本办法规定经民主程序确定的村民出资出劳的行为。
第三条 农业厅负责全区筹资筹劳的监督管理工作。县级以上地方人民政府农民负担监督管理部门负责本行政区域内筹资筹劳的监督管理工作。乡镇人民政府负责本行政区域内筹资筹劳的监督管理工作。
第四条 农村筹资和筹劳，按照村民自愿、直接受益、量力而行、民主决策、上限控制的原则进行。向农民筹资筹劳实行最高限额管理。
第五条 各级农村合作经济经营管理部门负责村级范围筹资筹劳的审计、监督和管理。
第二章 筹资筹劳的范围和对象
第六条 村范围内筹资筹劳，主要用于村范围内农田水利基本建设、植树造林、修建村级道路和村民认为需要兴办的集体生产生活等公益事业项目。
第七条 需要村民出资出劳的项目、数额及减免等事项，应当经村民会议讨论通过，或者经村民会议授权由村民代表会议讨论通过。
第八条 筹资的对象为本村户籍在册人口或者所议事项受益人口。筹劳的对象为本村户籍在册人口(未成年人除外)或者所议事项受益人口中的劳动力。属于下列情况之一的，由当事人提出申请，经符合规定的民主程序讨论通过，给予减免：1．家庭确有困难，不能承担或者不能完全承担筹资任务的农户可以申请减免筹资；2．因病、伤残或者其他原因不能承担或者不能完全承担劳务的村民可以申请减免筹劳。3、五保户、现役军人不承担筹资筹劳任务；退出现役的伤残军人、在学校就读的学生、孕妇或者分娩未满一年的妇女不承担筹劳任务。不得将劳务的减免作为完成上级任务的优惠条件或奖励措施。
第三章 筹资筹劳的程序
第九条 筹资筹劳事项可由村民委员会提出，也可由1／10以上的村民或者1／5以上的村民代表联名提出。
第十条 筹资筹劳事项由村民委员会召集村民会议或村民代表会议讨论决定，对提交村民会议或村民代表会议决定的事项，会前要向村民或村民代表公告，广泛征求意见。提交村民代表会议审议和表决的事项，会前要由村民代表逐户征求所代表农户的意见并经农户签字认可。召开村民会议，应当有本村18周岁以上的村民过半数参加，或者有本村2／3以上农户的代表参加。召开村民代表会议，应当有代表2／3以上农户的村民代表参加。村民会议所做筹资筹劳方案应当经到会人员的过半数通过。在议事过程中要充分发扬民主，吸收村民合理意见，在民主协商的基础上进行表决。村民代表会议表决时按一户一票进行，所做方案应当经到会村民代表所代表的户过半数通过。村民会议或者村民代表会议表决后形成的筹资筹劳方案，由参加会议的村民或者村民代表签字。
第十一条 筹资筹劳方案报经乡镇人民政府初审后，报县级人民政府农民负担监督管理部门复审。对符合本办法规定的，县级人民政府农民负担监督管理部门应当在收到方案的7个工作日内予以答复；对不符合筹资筹劳适用范围、议事程序以及筹资筹劳限额标准的，县级人民政府农民负担监督管理部门应当及时提出纠正意见。
第十二条 经批准的筹资筹劳项目，由乡镇农经管理部门指导村民委员会在相关村范围进行公布，包括筹资筹劳的项目名称、范围、标准、数额。
第十三条 向村民筹资一般在收获后收取，不得提前预收；向村民筹劳一般在农闲期间进行，筹资筹劳不得跨村使用，不得用于村内公务活动。村民应当执行经民主程序讨论通过并经县级人民政府农民负担监督管理部门审核的筹资筹劳方案。
第四章 筹资筹劳的管理
第十四条 根据当地经济发展水平和村民承受能力，分地区筹资筹劳的限额和劳动力工价标准如下：乌鲁木齐市每人每年不超过30元，男劳女劳每年不超过10个标准工日，每人每日不超过30元。克拉玛依市每人每年不超过40元，男劳每年不超过15个标准工日，女劳不超过10个标准工日，每人每日不超过40元。吐鲁番地区每人每年不超过50元，男劳每年不超过10个标准工日，女劳不超过5个标准工日，每人每日不超过35元。哈密地区每人每年不超过上年农民人均收入的1％，男劳每年不超过10个标准工日，女劳不超过5个标准工日，劳动力工价标准不超过上年农民人均纯收入的1．2％。昌吉回族自治州每人每年不超过上年农民人均收入的1％，男劳每年不超过20个标准工日，女劳不超过15个标准工日，每人每日不超过25元。伊犁哈萨克自治州每人每年不超过15元，男劳每年不超过15个标准工日，女劳不超过10个标准工日，每人每日不超过30元。塔城地区每人每年不超过本村前三年农民人均纯收入的1％。一定三年不变。男劳每年不超过10个标准工日，女劳不超过5个标准工日，每人每日不超过15元。阿勒泰地区每人每年不超过15元，男劳每年不超过10个标准工日，女劳不超过5个标准工日，每人每日不超过40元。博尔塔拉蒙古自治州每人每年不超过25元，男劳每年不超过15个标准工日，女劳不超过10个标准工日，每人每日不超过25元。巴音郭楞蒙古自治州每人每年不超过25元，男劳每年不超过15个标准工日，女劳不超过10个标准工日，每人每日不超过18元。阿克苏地区不超过上年农民人均收入的1％，男劳每年不超过20个标准工日，女劳不超过15个标准工日，每人每日不超过30元。克孜勒苏柯尔克孜自治州每人每年不超过10元，男劳每年不超过25个标准工日，女劳不超过15个标准工日，每人每日不超过25元。喀什地区每人每年不超过30元，男劳每年不超过25个标准工日，女劳不超过15个标准工日，每人每日不超过18元。和田地区每人每年不超过15元，男劳每年不超过10个标准工日，女劳不超过5个标准工日，每人每日不超过15元。
第十五条 对经审核的筹资筹劳事项、标准、数额，乡镇人民政府应当在省级人民政府农民负担监督管理部门统一印制或者监制的农民负担监督卡上登记。
第十六条 筹集的资金应单独设立账户、单独核算、专款专用。村务公开监督小组和村民民主理财小组负责对筹资筹劳情况实行事前、事中、事后全程监督。筹资筹劳的管理使用情况经民主理财小组审核后，定期张榜公布，接受村民监督。
第十七条 各地人民政府农民负担监督管理部门应当将筹资筹劳纳入村级财务公开内容，并对所筹集资金和劳务的使用情况进行专项审计。
第十八条 属于筹劳的项目，不得强行要求村民以资代劳。村民自愿以资代劳的，由本人或者其家属向村民委员会提出书面申请，由村民会议讨论，过半数通过，可以以资代劳。以资代劳工价按当地劳动折工平均标准计算，不得超额。第十九条除遇到特大防洪、抢险、抗旱等紧急任务确需村民出劳的，经县级以上人民政府批准可临时动用农村劳动力外，任何单位不得无偿要求农民出劳。
第五章 监督与处罚
第二十条 任何单位或者个人不得平调、挪用一事一议所筹资金和劳务。任何机关或者单位不得以检查、评比、考核等形式，要求村民或者村民委员会组织筹资筹劳，开展达标升级活动。任何单位或者个人不得擅自立项或者提高标准向村民筹资筹劳；不得以一事一议为名设立固定的筹资筹劳项目。村民或者村民委员会有权拒绝违反规定的筹资筹劳要求，并向乡镇人民政府及县级以上地方人民政府农民负担监督管理部门举报。
第二十一条 违反本办法规定要求村民或者村民委员会组织筹资筹劳的，县级以上人民政府农民负担监督管理部门应当提出限期改正意见；情节严重的，应当向行政监察机关提出对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分的建议；对于村民委员会成员，由处理机关提请村民会议依法罢免或者作出其他处理。
第二十二条 违反本办法强行向村民筹资的，县级以上农民负担监督管理部门可责令限期将收取的款物退还农民。
第二十三条 违反本办法强制村民出劳的，县级以上农民负担监督管理部门应当责令限期改正，凡违反规定的超标准用工，按当地以资代劳工价标准返还给村民相应的报酬，并对相关责任人提出处理意见。
第二十四条 村民没有正当理由不承担筹资筹劳的，村民委员会应对其批评教育，教育后拒不改正的，可以依照村民会议或村民代表大会通过的村规民约进行处理。
第二十五条 在筹资筹劳管理中，工作人员玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权的，由其所在单位或者上一级主管部门批评教育，责令改正；造成严重后果的，给予相应的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章 附则
第二十六条 本办法由自治区农业厅负责解释。第二十七条本办法自发布之日起施行。
一、法律文书释明制度的概念
法律文书释明制度是指在当事人主张不充分，不正确或者当事人误以为自己提出的证据已经很充足时，主审法官行使释明权，就案件在事实和法律上向当事人进行必要的提示和讲解，使当事人能够有一个改正、补充和充分陈述案件事实及法律的机会。
二、法律文书释明制度存在的缺陷
（一）法官怠于行使释明权。当前，我国的民事审判方式改革引入了当事人主义的诉讼模式，法官依职权过多干预诉讼的情况逐步减少。但有的法官司法理念却又走向另一极端，过于强调程序的对抗性，法官中立性，裁判的被动性，认为当事人如因疏忽未提出相应主张而致败诉，责任在于当事人自己，法官只需依当事人主张的事实作出判决即可，致使有时诉讼的结果完全背离了公正，使得诉讼带有投机色彩，严重了影响当事人对于司法公正的信仰。
（二）法官惧于行使释明权。审判中如何正确行使释明权，对法官的能力素质提出了较高的要求。因为实务中对哪些问题需要释明、如何释明、释明到何种程度较难掌握，操作不当就易于出现纠问式的庭审、职权的探知或诉讼辅导等有悖于法官中立的情形。同时，行使释明权往往意味着对一方当事人进行援助，对方当事人容易产生误解，所以也不好把握。囿于自身的能力素质，为了避免给自己带来不必要的麻烦，明哲保身，许多法官不敢行使释明权。
（三）法官难于行使释明权。 释明权是法院的实务领域中的一个极具操作性的问题，但我国的民事诉讼法没有明确规定法官的释明权，只是在最高人民法院的若干司法解释中有所体现，如：《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三条第一款、第八条、第三十三条第一款、第三十五条、第七十九条第一款、《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第二十条以及《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第五条第二款的规定。除上述的几条司法解释外，现有的法律再无其他规范。实际操作中，由于每个法官认识上的差异，对于应否释明、如何释明以及释明的内容应包括哪些等问题，个人掌握的标准不同，不自觉地表现出较大主观随意性很大，有损司法统一。
（四）法律文书释明制度在立法上存在缺陷
民诉法中关于释明权制度的规定是相当简单。释明权制度的核心是释明权的范围。它是法官行使释明权的法律根据。在我国的民事诉讼法立法史上，对于法官何时应行使释明权没有明确的规定，仅仅在最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》中才有明确的规定。且该规定仅是对法官对法律适用方面的释明权，而没有规定事实的释明权。纵观世界各国对释明权制度的立法，对法官事实释明权的规定是必不可少的，而且把法官对事实的释明权放在很重要的位置。在人民法院的审判实践中，需要法官对事实的释明时也是相当普遍的。我国民诉法对法官释明权的范围规定得很窄。由于法律规定的法官释明权的范围过于狭窄，因此，在审判实践中，法官行使释明权就属于过度行使释明权。因为立法上法官释明权范围的狭窄，导致在审判实践中法官行使释明权的无法可依，立法上的缺陷严重制约了法官释明权的行使。
（五）法官的素质存在差异
释明权的行使是法官的诉讼行为。它对于法官的政治素质和业务素质提出了更高更严的要求。要求法官尽一个善良正直有法律水平的人能力去行使释明。法官素质包括：第一，高尚的道德品质，要求法官做到公正、正直，忠于法律，忠于事实，秉公办案。第二，精深的业务知识，要求法官精通法律，并有娴熟运用法律的技能。第三，丰富的社会经验。对双方当事人的专业技能、法律知识、诉讼经验等方面能深入的洞察。从目前的法官队伍状况来看，关键是业务素质良莠不齐，不能适应行使释明权对法官所提出的高要求。
（六）对法律文书释明制度认识上存在误区
鉴于释明权制度在我国民事诉讼立法没有明确规定，对一些法官而言，释明权仍为一个较为遥远的法律概念，只是随着《证据规定》的实施才引起法官和社会公众的视野。因此，部分法官对释明权制度的价值、意旨、性质、范围和现实意义等仍存在认识上的误区，以致在实践操作中产生偏差和不当，造成当事人和社会公众对法官的中立地位错误认识。就当事人而言，基于我国长期以来实行职权主义模式，部分当事人实现权利的依赖性较强，认为只要将一张诉状送到法院后，就完全属于法院的职责范围，由法院履行当事人的主要诉讼义务，没有积极主动全面履行应负的举证义务。还有部分当事人对释明权制度缺乏认识，当法官依法向一方当事人行使释明权时，对方当事人就认为法官有意偏袒一方当事人或替其打官司，对法官的释明行为产生合理怀疑。
三、法律文书释明制度的完善方向
法律文书释明制度若想得到完善，必须要先做到以下三个方面：
（一）最大限度地实现实体公正。实现实体公正是司法程序追求的终极目标，是人们对现代司法的基本价值需求，也是司法人员的职责和义务。对于法院而言，要查清案件事实，只能通过证据才能将双方当事人之间的案件事实回复到纠纷发生时的状态，这就必然要求当事人的诉讼请求明确，证据确实充分。然而，由于当事人法律知识的欠缺，再加上对案件事实的片面理解甚至误解，导致当事人提出的诉讼请求不准确、不恰当，陈述意见不明确、不到位，以及提供证据不适当、不充分的情况经常出现。如果完全按照当事人主义模式和法院审判中通行的“不告不理”原则，这部分案件很可能被驳回起诉。这样一来，当事人对同一事实必然另行起诉，造成重复诉讼，增加了诉讼成本，降低了司法效率，影响了司法公正。规定法官释明义务就是在不放弃程序价值的前提下，倾向于对当事人实体权利的保护。在当事人不知如何进行诉讼时，法官必须履行释明义务，这样有利于查明案件事实，有利于了解当事人的真实意图，从而确保法院做出公正的裁判，使裁判结果得到民众的认同。
（二）充分合理地提高司法效益。法官释明义务的履行不仅能兼顾程序公正和实体公正，还能充分提高程序效益。通过释明，促使当事人提出充分、完整的诉讼资料，当事人与法院之间就如何适用法律进行交流和沟通，有助于发现案件的实质真实，并使当事人在诉讼中的程序主体权得到保障，防止了诉讼突袭，增加了当事人对法院裁判的接受程度，从而减少当事人的上诉、申诉，减少国家在二审和再审程序方面的经济成本，也降低当事人的诉讼成本。同时，法官进行释明时积极主动的姿态，符合我国大多数民众对司法的期待，有助于增强对法官的尊重，增加对司法的信任，加大司法的权威性，对社会行为起着正确的引导作用，有利于更好地维护社会秩序。
（三）及时有效地化解社会矛盾。诉讼程序极为繁杂，诉讼资料的提出、案件事实的陈述、法律适用的见解，不但一般人难以妥当处理，就是经过专业法律训练的律师，甚至包括法官也时常感到困惑。一个纠纷涉及多个法律关系，在当事人不知如何做出最有效最有力的主张而有可能导致败诉的情况下，法官明知如果当事人以另一法律关系作为诉讼基础则会胜诉，却闭着眼睛不告知。在对相关的纠纷可以利用同一诉讼程序解决的情况下，当事人变更诉讼请求可以更有力地维护自己权利的时候，法官明知却不提醒，既不符合诉讼经济的要求，又违背了纠纷一次性解决的目的，间接影响了社会公共利益和社会安全。因此，必须规定法官的释明义务，促使法官对当事人进行积极协助，以期达到纠纷一次性解决的理想。所以说法律文书释明制度未来完善的方向应从以下方面入手：1、对诉讼请求的释明，当事人提出的诉讼请求是法院审理案件的依据，当事人只有妥当提出诉讼请求才能达到实现权利保障的诉讼目的。当诉讼请求不清楚或不充分时，法官应当通过向当事人发问的形式，探求当事人的真实意思，促使当事人清楚表明诉讼请求或补充完善其诉讼请求。当诉讼请求明显不当时，法官更应该通过释明，促使当事人变更诉讼请求并提出新的诉讼资料。由此可见，将释明规定为法官必须履行的义务已是刻不容缓。2、对举证要求的释明，当事人之间有争议的事实，如果根据当事人提出的证据不能证明，就不能认定该事实成立。但如果当事人举证存在以下几种情况，法官应该进行释明促使当事人举证，而不允许直接依据证明责任作出否定的判断。（1）在当事人举证不充分的情形下，法官应该告知其继续举证。（2）在双方当事人对举证责任的承担有争议时，法官应该明确告知当事人由谁对该事实承担举证责任。（3）当事人提供的证据在形式上不符合法定要求，此时，法官应告知当事人所举证据的瑕疵情况，让其予以补正。如当事人只提供书面证言，应告知其通知证人出庭作证。（4）当事人提出的证据超出了举证期限，按照规定，人民法院审理时不组织质证，但对方当事人同意质证的除外。根据这一条，法院在组织质证前，应进行释明，告知当事人逾期提交证据材料是证据失权，即视为当事人放弃举证权利，对方当事人有权拒绝质证，告知后，再征询对方当事人是否同意质证。3、对法律观点的释明，在审判实践中，当事人对事实依据充分注意，而对法律依据往往漠不关心，辩论时对适用法律只字未提，法官对此也是听之任之，认为适用法律纯属法官的事，最后裁判下来，当事人因对法律的不解，败诉后大吃一惊，甚至会有受蒙蔽之感，使案件的公正性受到怀疑。因此，当法院查明的法律关系性质或者效力与当事人的认识不一致时，法官必须履行法律观点开示义务，向当事人解释法律，促使当事人正确理解法律规定并作出明确选择。这样，不仅使当事人打了一个明明白白的官司，而且也有利于法院查明案件事实，从源头上解决矛盾纠纷。4、在法院判决后，对双方在法律适用方面争议较大的案件进行判后答疑，可帮助当事人在充分了解法律后对自己案件的胜负作出比较理性的判断，减少不必要的上诉、申诉，实现息诉和保障社会稳定的目的。5、把握释明的限度，释明的限度是审判实践中难以把握的一个问题，由于释明不可避免会受到法官个人的价值取向、职业素养、性格爱好等因素的影响，极易混入法官主观随意性，导致释明不当。而不适当的释明又会招致当事人的不满，动摇其对法官中立和司法公正的信心。鉴于此，笔者认为应确立法官释明的原则首先是积极行使原则，规定在诉讼中法官应当积极履行释明义务，对依法应当履行而不履行或怠于履行释明义务的，法官应当承担一定的法律后果。其次，适度行使原则，释明只能在法定范围、依法定程序进行，应当以探知当事人真实意思为界限，不能干预当事人对自己实体权利、诉讼权利的处分，过度行使与不适当行使都应当承担一定的法律后果。再者是公正行使原则，应在当事人之间保持中立，不得有任何偏颇。最后是注意释明的行使方式，法官在进行释明时，一般应采用书面形式，采用口头告知形式的应当将释明的时间、地点、内容和法律事实依据制作笔录备查。审前的释明应在庭审中予以核实，庭审中的释明应公开进行，释明后对当事人的意见，应认真听取，并记录在案。在法官不当履行时，应该承担一定的责任。履行释明义务不当包括应当释明而未释明、不应当释明而进行了释明、释明超过必要的界限以及违反释明程序等情况。履行释明义务不当均可能损害当事人的程序主体权，导致对当事人诉权的侵害，构成程序瑕疵。法官的释明义务相对应的是当事人的诉讼权利，当权利受到侵害时，赋予当事人申请权。当法官怠于行使释明的情形下，由当事人启用申请权来提醒或促使法官正确和恰当地行使释明。赋予当事人异议权。当事人对法官采取的某些释明存有异议时，可以在诉讼中要求法官就其合理性作出解释。赋予当事人上诉权。因法官怠于行使释明或不当行使释明而可能影响案件正确裁判时，应该允许当事人以程序违法为由行使上诉权来进行救济，二审法院则根据程度轻重决定是否发回重审。
结语
当前，我国正处于社会转型的特殊历史阶段，不稳定、不和谐的因素逐步增多，越来越多的矛盾纠纷以诉讼案件的方式进入人民法院，人民群众日益增加的司法需求与现行诉讼模式不相适应的矛盾日益突出，这些对人民法院审判方式改革以及审判职能的延伸提出了新的更高的要求。法官释明所追求的是诉讼的公正，与追求“法律效果和社会效果的统一”是一致的。通过完善我国的法官释明制度，促使法官在审理案件时，对案件的事实和法律问题进行充分释明，认真对案件进行判前释法、判后答疑，给予当事人充分陈述意见的机会，让当事人把话说完不至于当案件判决时给当事人意外打击，有利于化解当事人的不满情绪，让当事人打一个明明白白的官司，从而促进社会矛盾纠纷的妥善解决，使法院裁判的案件达到案结事了的效果，增强当事人对法院的信任，有效减少涉诉信访案件的发生，维护社会和谐稳定。
（作者单位：河北沧州孟村回族自治县人民法院）
新疆维吾尔自治区人民政府办公厅关于转发自治区村民一事一议筹资筹劳管理办法的通知
新政办发〔2008〕194号
新疆维吾尔自治区人民政府办公厅关于转发自治区村民一事一议筹资筹劳管理办法的通知
伊犁哈萨克自治州，各州、市、县（市）人民政府，各行政公署，自治区人民政府各部门、各直属机构：
自治区农业厅会同有关部门制定的《自治区村民一事一议筹资筹劳管理办法》已经自治区人民政府同意，现转发你们，请认真贯彻执行。
二○○八年十一月三日
自治区村民一事一议筹资筹劳管理办法
第一章 总 则
第一条 为规范自治区村级范围内筹资筹劳的管理，加强农民负担监督管理，保护农民的合法权益，促进农村基层民主政治建设和推进社会主义新农村建设，根据国务院办公厅《关于转发农业部村民一事一议筹资筹劳管理办法的通知》(国办发〔2007〕4号)的有关规定，制定本办法。
第二条 本办法所称筹资筹劳，是指为兴办村民直接受益的集体生产、生活等公益事业，按照本办法规定经民主程序确定的村民出资出劳的行为。
第三条 农业厅负责全区筹资筹劳的监督管理工作。县级以上地方人民政府农民负担监督管理部门负责本行政区域内筹资筹劳的监督管理工作。乡镇人民政府负责本行政区域内筹资筹劳的监督管理工作。
第四条 农村筹资和筹劳，按照村民自愿、直接受益、量力而行、民主决策、上限控制的原则进行。向农民筹资筹劳实行最高限额管理。
第五条 各级农村合作经济经营管理部门负责村级范围筹资筹劳的审计、监督和管理。
第二章 筹资筹劳的范围和对象
第六条 村范围内筹资筹劳，主要用于村范围内农田水利基本建设、植树造林、修建村级道路和村民认为需要兴办的集体生产生活等公益事业项目。
第七条 需要村民出资出劳的项目、数额及减免等事项，应当经村民会议讨论通过，或者经村民会议授权由村民代表会议讨论通过。
第八条 筹资的对象为本村户籍在册人口或者所议事项受益人口。筹劳的对象为本村户籍在册人口(未成年人除外)或者所议事项受益人口中的劳动力。属于下列情况之一的，由当事人提出申请，经符合规定的民主程序讨论通过，给予减免：1．家庭确有困难，不能承担或者不能完全承担筹资任务的农户可以申请减免筹资；2．因病、伤残或者其他原因不能承担或者不能完全承担劳务的村民可以申请减免筹劳。3、五保户、现役军人不承担筹资筹劳任务；退出现役的伤残军人、在学校就读的学生、孕妇或者分娩未满一年的妇女不承担筹劳任务。不得将劳务的减免作为完成上级任务的优惠条件或奖励措施。
第三章 筹资筹劳的程序
第九条 筹资筹劳事项可由村民委员会提出，也可由1／10以上的村民或者1／5以上的村民代表联名提出。
第十条 筹资筹劳事项由村民委员会召集村民会议或村民代表会议讨论决定，对提交村民会议或村民代表会议决定的事项，会前要向村民或村民代表公告，广泛征求意见。提交村民代表会议审议和表决的事项，会前要由村民代表逐户征求所代表农户的意见并经农户签字认可。召开村民会议，应当有本村18周岁以上的村民过半数参加，或者有本村2／3以上农户的代表参加。召开村民代表会议，应当有代表2／3以上农户的村民代表参加。村民会议所做筹资筹劳方案应当经到会人员的过半数通过。在议事过程中要充分发扬民主，吸收村民合理意见，在民主协商的基础上进行表决。村民代表会议表决时按一户一票进行，所做方案应当经到会村民代表所代表的户过半数通过。村民会议或者村民代表会议表决后形成的筹资筹劳方案，由参加会议的村民或者村民代表签字。
第十一条 筹资筹劳方案报经乡镇人民政府初审后，报县级人民政府农民负担监督管理部门复审。对符合本办法规定的，县级人民政府农民负担监督管理部门应当在收到方案的7个工作日内予以答复；对不符合筹资筹劳适用范围、议事程序以及筹资筹劳限额标准的，县级人民政府农民负担监督管理部门应当及时提出纠正意见。
第十二条 经批准的筹资筹劳项目，由乡镇农经管理部门指导村民委员会在相关村范围进行公布，包括筹资筹劳的项目名称、范围、标准、数额。
第十三条 向村民筹资一般在收获后收取，不得提前预收；向村民筹劳一般在农闲期间进行，筹资筹劳不得跨村使用，不得用于村内公务活动。村民应当执行经民主程序讨论通过并经县级人民政府农民负担监督管理部门审核的筹资筹劳方案。
第四章 筹资筹劳的管理
第十四条 根据当地经济发展水平和村民承受能力，分地区筹资筹劳的限额和劳动力工价标准如下：乌鲁木齐市每人每年不超过30元，男劳女劳每年不超过10个标准工日，每人每日不超过30元。克拉玛依市每人每年不超过40元，男劳每年不超过15个标准工日，女劳不超过10个标准工日，每人每日不超过40元。吐鲁番地区每人每年不超过50元，男劳每年不超过10个标准工日，女劳不超过5个标准工日，每人每日不超过35元。哈密地区每人每年不超过上年农民人均收入的1％，男劳每年不超过10个标准工日，女劳不超过5个标准工日，劳动力工价标准不超过上年农民人均纯收入的1．2％。昌吉回族自治州每人每年不超过上年农民人均收入的1％，男劳每年不超过20个标准工日，女劳不超过15个标准工日，每人每日不超过25元。伊犁哈萨克自治州每人每年不超过15元，男劳每年不超过15个标准工日，女劳不超过10个标准工日，每人每日不超过30元。塔城地区每人每年不超过本村前三年农民人均纯收入的1％。一定三年不变。男劳每年不超过10个标准工日，女劳不超过5个标准工日，每人每日不超过15元。阿勒泰地区每人每年不超过15元，男劳每年不超过10个标准工日，女劳不超过5个标准工日，每人每日不超过40元。博尔塔拉蒙古自治州每人每年不超过25元，男劳每年不超过15个标准工日，女劳不超过10个标准工日，每人每日不超过25元。巴音郭楞蒙古自治州每人每年不超过25元，男劳每年不超过15个标准工日，女劳不超过10个标准工日，每人每日不超过18元。阿克苏地区不超过上年农民人均收入的1％，男劳每年不超过20个标准工日，女劳不超过15个标准工日，每人每日不超过30元。克孜勒苏柯尔克孜自治州每人每年不超过10元，男劳每年不超过25个标准工日，女劳不超过15个标准工日，每人每日不超过25元。喀什地区每人每年不超过30元，男劳每年不超过25个标准工日，女劳不超过15个标准工日，每人每日不超过18元。和田地区每人每年不超过15元，男劳每年不超过10个标准工日，女劳不超过5个标准工日，每人每日不超过15元。
第十五条 对经审核的筹资筹劳事项、标准、数额，乡镇人民政府应当在省级人民政府农民负担监督管理部门统一印制或者监制的农民负担监督卡上登记。
第十六条 筹集的资金应单独设立账户、单独核算、专款专用。村务公开监督小组和村民民主理财小组负责对筹资筹劳情况实行事前、事中、事后全程监督。筹资筹劳的管理使用情况经民主理财小组审核后，定期张榜公布，接受村民监督。
第十七条 各地人民政府农民负担监督管理部门应当将筹资筹劳纳入村级财务公开内容，并对所筹集资金和劳务的使用情况进行专项审计。
第十八条 属于筹劳的项目，不得强行要求村民以资代劳。村民自愿以资代劳的，由本人或者其家属向村民委员会提出书面申请，由村民会议讨论，过半数通过，可以以资代劳。以资代劳工价按当地劳动折工平均标准计算，不得超额。第十九条除遇到特大防洪、抢险、抗旱等紧急任务确需村民出劳的，经县级以上人民政府批准可临时动用农村劳动力外，任何单位不得无偿要求农民出劳。
第五章 监督与处罚
第二十条 任何单位或者个人不得平调、挪用一事一议所筹资金和劳务。任何机关或者单位不得以检查、评比、考核等形式，要求村民或者村民委员会组织筹资筹劳，开展达标升级活动。任何单位或者个人不得擅自立项或者提高标准向村民筹资筹劳；不得以一事一议为名设立固定的筹资筹劳项目。村民或者村民委员会有权拒绝违反规定的筹资筹劳要求，并向乡镇人民政府及县级以上地方人民政府农民负担监督管理部门举报。
第二十一条 违反本办法规定要求村民或者村民委员会组织筹资筹劳的，县级以上人民政府农民负担监督管理部门应当提出限期改正意见；情节严重的，应当向行政监察机关提出对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分的建议；对于村民委员会成员，由处理机关提请村民会议依法罢免或者作出其他处理。
第二十二条 违反本办法强行向村民筹资的，县级以上农民负担监督管理部门可责令限期将收取的款物退还农民。
第二十三条 违反本办法强制村民出劳的，县级以上农民负担监督管理部门应当责令限期改正，凡违反规定的超标准用工，按当地以资代劳工价标准返还给村民相应的报酬，并对相关责任人提出处理意见。
第二十四条 村民没有正当理由不承担筹资筹劳的，村民委员会应对其批评教育，教育后拒不改正的，可以依照村民会议或村民代表大会通过的村规民约进行处理。
第二十五条 在筹资筹劳管理中，工作人员玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权的，由其所在单位或者上一级主管部门批评教育，责令改正；造成严重后果的，给予相应的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章 附则
第二十六条 本办法由自治区农业厅负责解释。第二十七条本办法自发布之日起施行。
