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论程序公正

陈润根

摘要：在我国司法界，长期以来一直存在着重实体轻程序的现象。无论是民事、刑事还是行政，关于实体问题一直是司法界追求的目标，而对诸如是否侵犯了当事人的合法权益、审判公开、公正，是否遵循法定程序等却被忽视了。近年来，随着法制的健全，程序公正正逐步受到重视。本文对程序公正的要求、影响程序公正的原因以及如何实现程序公正等方面对程序公正作了初步探讨。

关键词：标准 程序 公正

中央电视台《今日说法》2003年11月14日报道了黑龙江省大兴安岭一个普通公民丁志权，11年前因妻子遇害被指控为杀人凶手，在看守所被羁押了十多年，对丁志权到底有没有罪没有一个法律上的说法，案件一直没有定论。直到2002年12月5日，丁志权才在律师的努力下，得以取保候审。
上述报道中的当事人被羁押期限远远超过了《中华人民共和国刑事诉讼法》规定的最长期限，其合法权益受到了严重的侵害，人身自由权受到了严重的侵犯。据新华社的报道，从1993年到1999年，全国政法机关每年度超期羁押的人数都在5万人左右，尤其是在刑事诉讼的领域存在大量的超期羁押的现象，超期羁押现在已经是全社会共同关注的一个焦点话题。
在我国司法界，长期以来一直存在着重实体轻程序的现象。无论是民事、刑事还是行政，关于实体问题一直是司法界追求的目标，而对诸如是否侵犯了当事人的合法权益、审判公开、公正，是否遵循法定程序却被忽视了。因而出现诸如上述超期羁押问题、侦查人员未办理逮捕证就可以逮捕人、无拘留证都可以拘留人、没有开庭就宣告判决、案件能否立案、是否开庭、何时开庭，还有超审限、以及其他损害当事人合法权益的程序不公的问题等等种种不公现象。
由此引发关于程序公正的思考。本文拟就程序公正的要求、影响程序公正的原因以及如何实现程序公正等方面对程序公正作一探讨。

一、程序公正的要求
（一）公正的含义
“公正”的英文单词是justice即公正、正义、正当、公平等意思。中文的“公正”一词有公平正直、正义、公平之意。在高级汉语大词典中，公平有不偏不倚，合理之意，对一切有关的人公正、平等的对待；正义有正当的道理，公道的、有利于人民的之意；正直有公正刚直之意。对公正的理解，角度不同，则效果不同。例如：
庞德说：“在伦理上，我们可以把它看成是一种个人美德或是对人类的需要——或者要求的一种合理、公平的满足。在经济和政治上，我们可以把社会正义说成是一种与社会理想相符合，足以保证人们的利益与愿望的制度。在法学上，我们所讲的执行正义（执行法律）是指在政治上有组织的社会中，通过这一社会的法律来调整人与人之间关系及安排人们的行为；现代法哲学的著作家们也一直将它解释为人与人之间的理想关系。”〔1〕
美国当代哲学家罗尔斯（J.Raw ls）认为，“正义的主要问题是社会的基本结构，或者准确地说，是社会主要制度分配基本权利和义务，决定由社会合作产生的利益之划分的方式。”〔2〕
博登海默认为，“如果用最为广泛和最为一般的术语来谈论正义，人们就可能会说，正义所关注的是如何使一个群体的秩序或社会的制度适合于实现其基本目的的任务……满足个人的合理需要和要求，并与此同时促进生产进步和社会内聚性的程度——这是维持文明社会生活方式所必需的——就是正义的目标。”〔3〕
综合关于公正的各种理解，可以看出其基本内涵：公正是指人们之间权利或利益的合理分配关系。如果人们之间的权利或利益分配——分配过程、分配方式、分配结果——是合理的，则被认为是公正的，反之则不公正。
其实，综合各种观点来看，不外乎两个标准：一个是社会标准，一个是法律标准。以上所讨论的是社会标准，我们现在所要讨论的应是法律标准，即在法律上公正应有什么样的标准。
笔者认为，公正的法律标准应包括两方面的问题：实体公正和程序公正。实体公正是指统治者设立的法律，对于其适用范围内的广大民众来说，应是平等对待，没有歧视，所谓法律面前人人平等，就是指在法律面前，不分民族、种族、性别、职业、社会出身、宗教信仰、受教育程度、财产状况、居住期限等，在适用法律上一律平等。任何公民，都应毫无例外地遵守法律，享受法律赋予的权利，履行法律规定的义务。一切当事人的合法权利都应受到保护，一切当事人的违法行为都应受到制裁。要实现实体公正，应由法律标准的另一方面作保障——即下文所讨论的程序公正。
（二）程序公正的标准
程序公正有着非常丰富的含义，其标准也是多方面的。笔者以为，程序公正至少应包含以下几方面的内容：
1、科学。首先程序的设计符合诉讼行为的客观规律，符合司法效率的要求，程序中的各种活动与解决纠纷的目的是否具有必然的因果关系。以著名的“苹果分配定理”加以佐证：执刀将苹果一分为二的人，因为掌管着苹果切得是否均匀的权力，因此，先挑苹果的权力不能由分苹果者行使。这样，不管是当事人还是旁观者都会认为，由于分苹果的程序是公正的，分得苹果的结果也就是公正的，没有任何人会因不服分配而提出异议。中外诉讼史上都出现过诸如“神判”、“天罚”、“占卦”等被称为“巫术”的程序，带有浓厚的迷信色彩，依靠肉体的力量、手势甚至套语等方法判断是非〔4〕,都是反科学的。
2、中立。中立是整个司法程序运作的重要前提之一，也是保障司法裁判的公正性的基础。中立主要针对法官裁判而言。“与自身有关的人不应该是法官”，任何人不能审理自己或与自己有利害关系的案件。美国学者亨利·卢本斯指出：“在法官作出判决的瞬间，被别的观念或者被任何形式的外部权势或压力所控制或影响，法官就不复存在了。宣布决定的法官，其作出的决定哪怕是受到其他意志的微小影响，他也不是法官。”〔5〕程序中立性还要求：第一、在程序过程开始前，不对诉讼参加者和案件事实本身做任何先入为主的评价或预测及意见。第二、对诉讼参加者的平等地位及请求和主张予以相同的重视，不得对任何一方具有好恶偏见。第三、裁判者对诉讼参与人及案件的事实不具有任何利益的关联性，否则应当主动申请回避。
3、平等。诉讼参与人在诉讼中受到平等的对待，这是程序公正的基本要求。对任何一方不得因其年龄、性别、社会地位而在诉讼中受到歧视和不公平待遇。对此，我国《民事诉讼法》第八条作了明确的规定：“民事诉讼当事人有平等的诉讼权利。人民法院审理民事案件，应当保障和便利当事人行使诉讼权利，对当事人在适用法律上一律平等。”这一规定包含以下内容：（1）双方当事人的诉讼地地位平等，也即诉讼权利和义务平等。（2）双方当事人有平等地行使诉讼权利的手段，同时，人民法院平等地保障双方当事人行使诉讼权利。（3）对当事人在适用法律上一律平等。刑事诉讼法和行政诉讼法都作了相应的规定。
4、公开。要求诉讼程序公开，诉讼行为公开。诉讼程序公开要求诉讼程序明文规定。诉讼行为公开要求诉讼活动公开和透明，除涉及国家秘密、个人隐私或者法律另有规定的以外，应当公开进行。所谓公开，即对社会公开，包括对群众、对新闻媒体公开，允许群众旁听案件的审理和宣告判决，允许新闻记者采访报道开庭审判的情况。

二、影响程序公正的原因分析
上面讨论了程序公正的基本要求，但我国目前的状况显示，程序上存在诸多不公。我国有着浓厚的重实体轻程序的传统，在实践中过于强调实体，有时不惜以违反法定程序为代价。1998年全国法院系统集中教育整顿中，共查出程序有问题的案件74143件，而实体性错误的案件只有12045件，程序有问题案件占85. 86%。过于强调实体能否达到目的姑且不论，执法、司法机关作为法律的实施者公然违反法律，在一个以法治为目标的国家里，不能不说是法律的悲哀。所以，加强对程序的重视尤其显得有现实意义。程序有问题的案件为何这么多，究其原因，笔者认为大概有以下几个：
（一）立法原因
程序公正的科学性要求程序的设计符合诉讼行为的客观规律，符合司法效率的要求。我国许多程序的设计不尽合理，影响了程序公正。如刑事诉讼期限，从公安机关拘留某人起至最后判决生效止，按刑事诉讼法的规定，最长期限可达2年多，如此长的期限，若最后判决结果是无罪或者是2年以下有期徒刑（不能说没有这种情况），这对当事人太不公平了，白白地被关押了这么久，虽说可获得国家赔偿，但这远远抚平不了当事人心中的创伤。《刑事诉讼法》第一百四十条规定:“… 人民检察院审查案件，对于需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查，…补充侦查以二次为限。…”在审判过程中，检察机关“发现提起公诉的案件需要补充侦查”，人民法院可以延期审理，“检察机关应当在一个月内补充侦查完毕”，补充侦查完毕移送人民法院后，人民法院重新计算审理期限；还有发回重审制度，二审法院发现 “…原判决事实不清楚或者证据不足的，可以在查清事实后改判；也可以裁定撤销原判，发回原审人民法院重新审判。”，“对于重新审判后的判决，…可以上诉、抗诉。”，但对重审判决上诉后，二审法院能否再发回重审没有规定。实践中，有些案件在公安、检察、法院的一审和二审之间来回倒来倒去几次，案件一拖几年过去了，不能不说是一个法律漏洞。不说人为因素，就是严格按刑事诉讼法的上述规定办事，如此倒来倒去，“反反复复”，若最后的判决是判决有期徒刑以上刑罚的还好说，若最后判决无罪的呢？这里面不能排除某些别有用心的人利用刑事诉讼的这些规定打击报复或者加害别人。在民事诉讼和行政诉讼中，同样存在这样的规定。笔者认为，这些规定未必科学。
还有案件再审制度。我国三大程序法都规定了案件再审制度。只要发现案件“确有错误”，就可提起再审，而且不受次数的限制。尤其是检察机关的抗诉再审启动权的设立，使我国的“两审终审制”和最高人民法院的终审权形同虚设。不少因“确有错误”的案件翻来覆去审过多少次还是维持最初的判决，不仅白白耗费了国家和当事人大量的诉讼资源，严重地影响了司法效率的实现，而且也损害了法院的司法权威。
（二）外界干扰
表现形式多样。在中国，过分强调稳定压倒一切，往往对司法活动进行各种各样的干扰。举例来说，有如下几种：
1、审判活动中，法院依职权干预的情况
如民事诉讼中，“人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集。”（第六十四条），法院还可以依职权采取证据保全和财产保全措施，可以依职权追加当事人，而不管当事人愿不愿起诉，愿不愿意参与诉讼，名曰为了保护当事人的利益，为了查明案件事实。在民事诉讼中，法院（法官）本应站在中立的位置（这是由公正的内涵所决定的），绝不能偏袒哪一方，不能依赖法院。法院依职权采取的上述种种活动，对一方来说可能是公正的，但对另一方来说，可能又是不公正的，所以法院应站在中立的立场。在刑事诉讼中，二审法院可以超越当事人的请求对全案进行全面审查，亦即二审法院一旦接受上诉或抗诉，就应对案件在证据采纳、事实认定和法律适用等方面进行全面的审查，而不受上诉或者抗诉的范围的限制；公诉机关起诉被告人犯有“此罪”，法院经审理认为被告人“此罪”不成立，但构成“彼罪”的，必须径行判决被告人犯“彼罪”并承担刑事责任；如此等等。上述职权干预制度的结果是造成了法院职能的扩张和当事人行使处分权的矛盾，法院的裁判超出了当事人起诉的范围，成了“无诉之果”。在职权干预制度下，裁判范围的扩大会提高司法成本，降低司法效率，同时也无益于程序公正。
2、领导审批问题
法院审判案件，法官审案，庭长审批，然后呈主管副院长审批，这样处理的后果是，如果庭长、院长要不同意主审法官的意见，主审法官就要按庭长、院长的意思判决；当然，在检察院、公安局同样存在这种现象。这种体制如果不改革，就谈不上什么程序公正，就会形成当事人要打官司，就得找后门，拉关系，有损司法公正。近年来，在法院实现的审判长考核制度，审判长有权直接制发判决书，有助于改变这种现象。
此外，还有权力机关对具体个案监督、行政干预和党委审批案件问题，都在很大程度上损害了程序公正，有必要引起各界重视。
（三）司法实践中不严格执行程序法，滥用职权，监督和制约机制不健全。
有侦查人员说，他们办案最怕的就是弄成“夹生饭”。家也搜了，人也抓了，该上的手段都上了，该查的线索都查了，可就是没拿到过硬的东西。你说怎么办？放人吧，确有重大嫌疑。不放吧，可又没法儿交待。这就叫：骑虎难下，进退两难！实际上这也是一种不严格执法的表现。对于有犯罪事实的人，如果在以后取得了“过硬的东西”，你照样可以把他抓起来，说不上“错放”。但如果“错抓”以后导致“错判”，则是在错误地处罚了一个无罪者的同时又放纵了一个真正的罪犯，那才是真正的不公。本文引言中谈到的超期羁押问题，如果办案人员严格按程序法办事，就不会出现被关押十多年而是否有罪还没有一个法律上的说法这种现象。办案人员未严格执行程序法，监督不力是重要原因。这就要求加强监督，严格执行程序法。
另外，当程序公正与司法效率发生冲突的时候，要求人们做出“两难”选择时，在官本位的中国，往往选择司法效率，牺牲程序公正。一个社会无论效率多高，如果丢掉起码的公正，代价将是惨重的。在苏联二战前的“肃反”运动中，速审速决的审判方式盛极一时，效率可谓极高，以致立过汗马功劳的苏共中央委员成批地被枪决，这样的“效率”已经完全偏离了社会正义。可见，牺牲程序公正，一味追究所谓的司法效率，不仅违背了人道主义，而且在事实上也损害了实体公正，达不到人们所想象中的效果。

三、如何实现程序公正
通过以上的考察可以看到程序公正不可忽视的价值。然而我国司法（近期）却被笼罩在“司法腐败”的阴影中。因而目前讨论司法公正是大势所趋。司法公正更要强调程序公正，法院不参与立法，只执行法律，“法官造法”应严格限制，因此司法应着重程序公正，实现真正意义上的程序公正。要达到这个目的，笔者认为，至少应从以下几个方面考虑：
（一）完善立法，健全法律
1、首先完善程序制度
本文分析影响程序公正的原因时提到的立法上的原因，原则上有改革的必要。举例来说，刑事诉讼中补充侦查问题，笔者认为，其存在的必要性值得考虑。有多少案件由于证据不足，不符合起诉的条件，在补充侦查后，还是证据不足，最后还是作出不起诉的决定。案件在检察机关时，若证据不充分，不符合起诉条件，就应决定不起诉，而不应退回补充侦查，即使有存在的必要，最多也只能补充侦查一次。某些人是怕这样会放纵犯罪分子，他们没有从保护当事人的合法权益出发，“宁可抓错，不漏一个”。当然，说到底，还是因为有这样的规定才有这样的做法。其实，他们的担心是多余的，即使某人犯了罪，在没有充分的证据证明下，法院也不可能判其有罪，也就不能这样将其关押；在掌握了充分的证据后，还可以再将其关押（当然，有可能抓不到此人了，但是，不能因为有可能抓不到，就将某嫌疑人长久的关押下去），将其判处徒刑。这样可有效的避免捕错、判错，符合人道主义。而民事诉讼中的抗诉程序则是典型的以国家权力干预民事私法领域，更没有存在的必要，至于错案追究，可考虑下面提到的审级制度。民事诉讼中的职权干预制度，使司法成本增大，降低司法效率，又无益于程序公正，有改革之必要。
铁道部


技师考核、评审、聘任暂行办法

1988年7月7日，铁道部

一、总 则
第1条 为进一步做好技师的考核，评审、聘任工作，根据国务院批准、劳动人事部发布的《关于实行技师聘任制的暂行规定》和铁道部、劳动人事部共同发布的《关于铁路行业实行技师聘任制的实施意见的通知》要求，制定本办法。
第2条 实行技师聘任制，必须坚持高标准、严要求，有关工种范围、比例限额、任职条件等，均应按照国家和铁道部的有关规定办理，不得自行其是。
第3条 实行技师聘任制，各单位要加强领导、精心组织、通力协作、严格考核、全面评审、择优选才，使技师聘任制度切实结合本单位实际，真正起到鼓励工人钻研业务、提高工人队伍素质、革新技术、发展生产的积极作用。

二、组织领导
第4条 对技师的考核、评审工作，按照劳动人事部颁发的《工人技术考核暂行条例》和部的有关规定，已成立工人技术考核委员会的，由该委员会负责；未成立工人技术考核委员会的，应建立技师考核评审委员会（或技师考核评审小组，下同），负责技师的考评工作。评审委员会下设若干专业考评小组。
第5条 评审委员会由单位主管领导、总工程师和劳资、教育、技术、生产、工会等有关部门组成，参加人员应具有较高的技术业务水平、作风正派、办事公道。
第6条 考评技师的日常工作，应在评审委员会统一领导下，由各有关职能部门分工负责。
第7条 评审委员会实行民主集中制，充分发扬民主，认真听取群众意见，必要时可聘请有关专业的知名人士任技术顾问，参加对技师的考核、评审工作。

三、准备工作
第8条 调查摸底。摸清本单位实行技师聘任制各专业工种职工的数量、文化程度、技术等级、本专业经历等情况。
第9条 制定实施方案。方案内容包括：
1、拟聘技师的工种范围、比例限额，根据生产需要拟设技师的岗位、职数；
2、根据规定并结合本单位实际制定技师的任职条件；
3、考评技师的宗旨、原则、方法、步骤；
4、技师待遇；
5、技师的日常管理。
实施方案和有关规定经评审委员会讨论通过，并公布于众。
第10条 做好宣传发动工作。使广大职工明确认识实行技师聘任制的目的、意义，了解有关政策和办法，激发职工报考技师的热情，并以此增强考评技师的透明度。
第11条 组织报名。报考技师的对象，主要是符合工种范围的高级技术工人，少数确有高超技艺、成绩突出的中级技术工人，也可允许报名。
报考技师者，由本人提出申请，车间（队）负责审查，并对其劳动态度、职业道德、工作业绩进行鉴定，同意推荐的，送劳动人事部门审查后汇总提报评审委员会进行考核、评审。
第12条 应考者要提出个人技术工作总结，总结的内容主要包括：从事过何种技术工作、有何技艺专长、解决过什么关键技术问题、有何革新成果、带徒传艺等，为进行答辩考核作准备。
第13条 对应考者组织培训。培训的重点是基础理论知识，根据各工种技术等级标准要求，由教育部门确定每个工种基础理论的考核课目，有组织地进行辅导培训，以业余时间为主，有条件的也可安排占用一部分工作时间。专业知识以自学为主。

四、考 核
第14条 考核，主要是对应考人员进行理论知识考试、实际操作技能考核和技术总结答辩三项内容。
第15条 理论知识考试
1、理论考试是考核应考者掌握理论知识的程度，以本工种技术等级标准的最高等级“应知”部分为依据，内容为基础和专业理论两部分。
2、试题形式应多样化，如选择题、判断题、问答题、计算题等。
3、试题内容要尽量联系生产实际，要有深度和广度，宽严适度，宽严适度不出偏题、怪题、并注意各工种之间的难易平衡。
4、试题必须保密，严防考前泄露，要严肃考场纪律，公正评分，试卷评分完毕，交专人负责列表登记并妥善保存，以备查阅。
第16条 实际操作考核
1、实作考核是考核应考者实际操作技能、解决生产技术难题、排除设备故障的能力，以本工种技术等级标准的最高等级“应会”部分作为依据。
2、实作考核要从本单位实际出发，尽量结合专业工种的技术要求与生产条件而定，实作工件可分别采用以下形式：
以实际生产工作确定考试工件应作为基本形式。对于加工周期长的大工件可选择该工件技术要求最高的工序，也可采取提高工件的加工精度和难度，来适应考试标准。
设计专用工件进行考试，按工种特点设计考试工件，规定相应的技术要求，这种统一出题的方法，可使同工种人员竞争条件均等。
如可能，还可与本专业工种分担的新产品开发、技术攻关项目或技术难题作为考试试题，以更紧密地结合生产实际，并检验应考者的智慧与创造力。
3、实作考试要掌握各工种之间的难易平衡，对同工种不同岗位的人员，既要注意他们基本功的共性，也要适应岗位生产需要的特殊性。确定实作工件，可采取既有共同技能的基本功，又有从事主要岗位的专业操作技能，二者互为补充，以全面反映应考者的技术水平。
4、对考试工件要有专人保管，并实行标准检测，评分标准要合情合理，避免因应考者的局部失误而全盘否定其实作技能。
第17条 技术总结答辩
1、技术总结答辩是为应考者提供展现自己经验、才能、贡献的讲台，主要考核其工作业绩与技术成就，是理论、实作考核的补充。
2、技术总结答辩的主要内容包括：
（1）掌握本工种技术基础知识和有关技术业务知识的经历；
（2）积累丰富生产初中经验和本人特有技能的资历；
（3）发挥特技和专长，在承担重要技术工作、解决关键技术问题和革新技术、传授技艺等方面的实际成就。
3、答辩前，主考人应事先审阅应考者的技术总结，拟定答辩题。答辩题可从以下三方面选择：
一是针对个人的技术总结拟题，衡量该总结的技术水平和价值。
二是按本工种技术等级标准最高等级的“应知”、“应会”内容或本工种的生产技术难题拟题衡量其专业知识掌握程度。
三是就本人生产实际当中的得意之作，加深扩展提问，深化提高。
4、答辩场所要为应考者创造宽松的环境，避免过于紧张，对个别老工人还可以适当提示，使他们充分理解题意，把实际水平真实反映出来。

五、综合评审
第18条 考核结合后要进行综合评审，严格把好技师聘任前的质量关，评委会要坚持标准，以科学态度和求实精神，对应考者全面衡量、择优选才，做到评选出来的技师确实技艺高超，能为人师表，受广大群众拥护。
1、对应考者的综合评审要有定量分析，理论、实作、答辩成绩所占比例可分别按3∶4∶3比重评定，对老工人的理论考试要求放宽的，可分别按2∶5∶3比重评定。


2、对应考者的劳动态度、职业道德和日常工作业绩考核，也要作为综合评审的条件，如果日常统计资料健全，也应尽可能在基层鉴定时作出定量分析，以便按一定比例纳入综合评审当中。
3、评审前，要对应考人员是否符合评定范围和评定条件进行复核。在职干部聘任为技师的，必须以免除干部职务回生产岗位从事生产劳动为条件，方能参加综合评审。
4、综合审查各项考核成绩，凡实作不及格或理论和答辩同时不及格者，一般不再参加综合评审。
5、按照实施方案规定的技师岗位和职数，择优进行筛选，有岗位但没有符合技师条件的人选，或留待以后考评，或根据条件，从技术比较密集、又符合技师条件的同工种人员当中进行选择，并调剂到相应岗位。
6、评审委员会必须有三分之二以上的成员出席才能进行评审，各委员要在会前熟悉资料，经充分酝酿、交换意见后再进行无记名投票，并当场公布结果。票数超过评委全体委员半数以上方为有效。

六、聘 任
第19条 经评审委员会评审合格，符合技师条件的，按隶属关系，分别报铁路局、工程局、工程指挥部、机车车辆工业总公司、通信信号公司以及部基建总局、物资管理局、工务局核准并代部颁发技师合格证书，然后进行聘任。
第20条 技师聘任暂实行等额聘任，凡取得技师合格证书的，即由所在单位行政领导与其签订聘约。聘约的内容应规定聘任期限、双方的权利和义务及辞聘、解聘、违约责任等事宜。
第21条 做好落聘人员的善后工作，根据本单位实际，可采取一定措施，肯定和承认他们在考评技师时的考核成绩，并教育职工对他们不应歧视。
第22条 加强对技师的使用和管理，充分发挥他们的技术骨干作用，并定期进行考核。
技师管理办法，由各局、院、厂制订。