财政部关于建立建设项目工程概预（结）算竣工决算审查情况定期报告制度的通知

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国务院办公厅


国务院办公厅关于转发国家发展计划委员会《国家重大建设项目稽察办法》的通知



各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
经国务院同意，现将国家发展计划委员会制定的《国家重大建设项目稽察办法》转发给你们，请认真贯彻执行。


（2000年8月17日中华人民共和国国家发展计划委员会令第6号公布）

第一条 为了加强对国家重大建设项目的监督，保证工程质量和资金安全，提高投资效益，制定本办法。
第二条 对国家重大建设项目的监督，实行稽察特派员制度。
国家重大建设项目稽察特派员由国家发展计划委员会派出，对国家重大建设项目的建设和管理进行稽察。
第三条 国家发展计划委员会负责组织和管理国家重大建设项目稽察工作。
依照本办法派出稽察特派员的国家重大建设项目(以下简称建设项目)名单，由国家发展计划委员会商国务院有关部门或者省、自治区、直辖市人民政府后确定。
第四条 国家重大建设项目稽察工作，坚持依法办事、客观公正、实事求是的原则。
稽察特派员与被稽察单位是监督与被监督的关系。稽察特派员不参与、不干预被稽察单位的日常业务活动和经营管理活动。
第五条 国家重大建设项目稽察工作，实行稽察特派员负责制。
一名稽察特派员一般配备三至五名助理，协助稽察特派员工作。
稽察特派员及其助理，均为国家公务员。
第六条 国家发展计划委员会设国家重大建设项目稽察特派员办公室，负责协调稽察特派员在稽察工作中与国务院有关部门和有关地方的关系，承办建设项目稽察的组织工作和稽察特派员及其助理的日常管理工作。
第七条 稽察特派员履行下列职责:
(一)监督被稽察单位贯彻执行国家有关法律、行政法规和方针政策的情况，监督被稽察单位有关建设项目的决定是否符合法律、行政法规和规章制度规定的权限、程序;
(二)检查建设项目的招标投标、工程质量、进度等情况，跟踪监测建设项目的实施情况；
(三)检查被稽察单位的财务会计资料以及与建设项目有关的其他资料，监督其资金使用、概算控制的真实性、合法性;
(四)对被稽察单位主要负责人的经营管理行为进行评价，提出奖惩建议。
第八条 一名稽察特派员一般负责五个建设项目的稽察工作，每年对每个建设项目进行一至二次现场稽察。
稽察特派员可以根据实际需要，不定期开展专项稽察。
第九条 稽察特派员开展稽察工作，可以采取下列方式:
(一)听取被稽察单位主要负责人有关建设项目的情况汇报，在被稽察单位召开与稽察事项有关的会议，参加被稽察单位与稽察事项有关的会议;
(二)查阅被稽察单位有关建设项目的财务报告、会计凭证、会计帐簿等财务会计资料以及其他有关资料;
(三)进入建设项目现场进行查验，调查、核实建设项目的招标投标、工程质量、进度等情况;
(四)核查被稽察单位的财务、资金状况，向职工了解情况、听取意见，必要时要求被稽察单位主要负责人作出说明;
(五)向财政、审计、建设等有关部门及银行调查了解被稽察单位的资金使用、工程质量和经营管理情况。
国家发展计划委员会根据需要，可以组织稽察特派员与财政、审计、建设等有关部门人员联合进行稽察，也可以聘请有关专业技术人员参加稽察工作。
第十条 被稽察单位应当接受稽察特派员依法进行的稽察，定期、如实向稽察特派员提供与建设项目有关的文件、合同、协议、报表等资料和情况，报告建设和管理过程中的重大事项，不得拒绝、隐匿、伪报。
第十一条 国务院有关部门和有关的地方人民政府应当支持、配合稽察特派员的工作，为稽察特派员提供被稽察单位的有关情况和资料。
国家发展计划委员会应当加强同财政、审计、建设等有关部门以及银行的联系，相互通报有关情况。
第十二条 稽察特派员对稽察工作中发现的问题，应当向被稽察单位核实情况，听取意见; 被稽察单位提出异议的，国家发展计划委员会可以根据具体情况进行复核。
第十三条 稽察特派员每次对建设项目进行的稽察工作结束后，应当及时提交稽察报告。
稽察报告的内容包括: 建设项目是否履行了法定审批程序; 建设项目资金使用、概算控制的分析评价，招标投标、工程质量、进度等情况的分析评价; 被稽察单位主要负责人经营管理业绩的分析评价; 建设项目存在的问题及处理建议; 国家发展计划委员会要求报告的或者稽察特派员认为需要报告的其他事项。
第十四条 稽察报告由稽察特派员负责提出，由国家发展计划委员会负责审定；重大事项和情况，由国家发展计划委员会向国务院报告。
第十五条 稽察特派员在稽察工作中发现被稽察单位的行为有可能危及建设项目工程安全、造成国有资产流失或者侵害国有资产所有者权益以及稽察特派员认为应当立即报告的其他紧急情况，应当及时向国家发展计划委员会提出专题报告。
第十六条 稽察特派员由国家发展计划委员会任免。
稽察特派员由司(局)级公务员担任，年龄一般在55周岁以下。
稽察特派员应当熟悉并能贯彻执行国家有关法律、行政法规和方针政策，熟悉项目建设和管理，坚持原则，廉洁自持，忠实履行职责，自觉维护国家利益。
第十七条 稽察特派员助理由国家发展计划委员会任免。
稽察特派员助理由处级以下公务员担任，年龄一般在50周岁以下。
稽察特派员助理应当具备下列条件:
(一)熟悉并能贯彻执行国家有关法律、行政法规和方针政策;
(二)坚持原则，廉洁自持，忠实履行职责，保守秘密;
(三)熟悉项目建设和管理，具有财务、审计或者工程技术等方面的专业知识，并有相应的综合分析和判断能力;
(四)经过专门培训。
第十八条 国家发展计划委员会选派稽察特派员及其助理，应当吸收国务院有关部门的人员参加。
第十九条 稽察特派员及其助理对建设项目的稽察实行定期轮换制度，负责同一建设项目的稽察一般不得超过3年。
稽察特派员及其助理均为专职。
第二十条 稽察特派员的派出实行回避原则，不得派至其曾经管辖、工作过的建设项目或者其近亲属担任被稽察单位高级管理人员的建设项目。
第二十一条 稽察特派员开展稽察工作所需费用由国家财政拨付。
第二十二条 稽察特派员及其助理不得泄露被稽察单位的商业秘密。
第二十三条 稽察特派员及其助理在履行职责中，不得接受被稽察单位的任何馈赠、报酬、福利待遇，不得在被稽察单位报销费用，不得参加被稽察单位安排、组织或者支付费用的宴请、娱乐、旅游、出访等活动，不得在被稽察单位为自己、亲友或者其他人谋取私利。
第二十四条 稽察特派员及其助理在稽察工作中成绩突出，为维护国家利益做出重大贡献的，给予奖励。
第二十五条 稽察特派员及其助理有下列行为之一的，依法给予行政处分; 构成犯罪的，依法追究刑事责任:
(一)对被稽察单位的重大违法违纪问题隐匿不报或者严重失职的;
(二)与被稽察单位串通编造虚假稽察报告的;
(三)有违反本办法第二十二条、第二十三条所列行为的。
第二十六条 被稽察单位发现稽察特派员及其助理有本办法第二十二条、第二十三条、第二十五条第(一)项、第(二)项所列行为时，有权向国家发展计划委员会报告。
第二十七条 被稽察单位违反建设项目建设和管理规定的，国家发展计划委员会依据职权，可以根据情节轻重作出以下处理决定:
(一)发出整改通知书，责令限期改正;
(二)通报批评;
(三)暂停拨付国家建设资金;
(四)暂停项目建设;
(五)暂停有关地区、部门同类新项目的审查批准。
涉及国务院其他有关部门和有关地方人民政府职责权限的问题，移交国务院有关部门和地方人民政府处理。
重大的处理决定，应当报国务院批准。
第二十八条 国家发展计划委员会发出限期整改通知书后，应当跟踪监测整改情况，并适时组织复查，直至达到整改目标。
有关地方、部门和单位应当根据整改通知书的内容和要求，认真进行整改。
第二十九条 被稽察单位有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予纪律处分，直至撤销职务; 构成犯罪的，依法追究刑事责任:
(一)拒绝、阻碍稽察特派员依法履行职责的;
(二)拒绝、无故拖延向稽察特派员提供财务、工程质量、经营管理等有关情况和资料的;
(三)隐匿、伪报有关资料的;
(四)有妨碍稽察特派员依法履行职责的其他行为的。
第三十条 本办法自公布之日起施行。



试论参审制比陪审团制更适合中国

胡燕


【摘要】陪审制度始终是人们津津乐道的话题，本文主要从陪审制的功能价值出发，在此基础上着重谈谈陪审团制在我国行不通的原因，并结合我国目前的参审制提出了具体的制度建议。

【关键词】 陪审制；陪审团制；参审制；可行性


一、引言

　　“现实的法律秩序不是一件简单的合乎理性的事物，它是一个复杂的，或多或少地不合理的事物，我们努力把理性加进它里面，可是一旦我们把法律秩序的一部分置入理性之中，就在通过不断探索以适应新的需要的过程中，新的不合理就又发生了。” 当参审制在我国实施中遇到了许许多多的困难时，许多人便开始怀疑它的可行性甚至呼吁引进陪审团制，对此，笔者认为，首先陪审团制在我国行不通，其次参审制能实现陪审制的功能，在我国目前功效不大的原因并不是参审制自身的缺陷而是我国相关制度未建立而导致的。

二、陪审制的起源及其功能价值

（一）陪审制的起源
　　早期的陪审制是在古代审判制度的基础上发展起来的一项诉讼制度，可以追溯到公元前六世纪,古雅典著名的政治家梭伦实行一系列改革,首创了多人参与案件审理的陪审法庭 。其后迅速在古希腊发展，出现了6001人、1501人、1001人或501人分别组成陪审团审理不同案件的制度。此后该制度被古罗马引进，并备受青睐，发展的如火如荼，这种民众集体审判模式蕴含了陪审制度的思想文化渊源。我们应当注意到这种制度是在特定的历史背景下产生的雅典和古罗马作为西方文化主要发源地,其政体都是民主政体。这种模式深刻地影响司法活动,我认为由全体自由民组成民众大会来行使司法审判权与当时原始的民主政治体制息息相关。
　　现代陪审制起源于中世纪的英国,并为其他英美法系国家所承袭。1066年,随着诺曼底公爵成功征服大不列颠,也把诺曼人在审判中设立陪审团的古老习惯带到了大不列颠。陪审团被最早运用于11世纪初英王对全国土地进行清理的过程中。在清理过程中,国王委派的调查员必须召集12名当地知情人彻底查清当地土地情况,这就是“末日审判”，在此基础上英王亨利二世颁布了一系列的法令(如《克拉灵顿诏令》、《北汉普顿诏令》),在民事和刑事诉讼中正式确立了陪审制。1275年,爱德华一世颁布《韦斯特明斯特诏令》,规定所有刑事案件都应通过陪审团提出起诉。1352年,爱德华三世又颁布诏令设立参加审判的陪审团,从而确立起诉陪审团(大陪审团)和审判陪审团(小陪审团)相分离的制度。15世纪末，陪审团不再是“主要了解犯罪事实的人组成的机构，而是审查向其出示的刑事证据的一个机构”。
　　现在陪审制主要分为英美法系国家的陪审团制和大陆法系国家的参审制两种，参审制系从陪审团制移植演变而来。二种模式陪审制度最重要的区别在于，在陪审团制模式下，陪审团负责认定案件事实，法官负责适用法律进行裁判；参审制则是由职业法官和陪审员组成混合庭，共同认定案件事实、共同适用法律进行裁判。。
（二）陪审制度的功能价值
　　第一、通过公民参与司法保证司法民主。 “法律与司法制度本来就是靠全体国民来支撑的，而不是只靠法律专家来支撑的。” 邓小平说过“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”我想，陪审制度正是司法民主的最好体现。
　　第二、防止司法腐败。人们常说“阳光是最好的防腐剂，灯泡是最好的警察”，而公民的眼睛就是阳光，就是灯泡。公民参与司法，可以防止暗箱操作。“如果法官不会暴露出易腐败及禁不住诱惑的缺陷，陪审团就该废除了”，陪审制度正是通过公民的参与为国家司法机关随意定罪量刑设置了障碍，使被告人的权利得到了实在的保障。
　　第三、对司法权进行监督。“公民直接参与司法的运作和案件的审判，等于分享了部分司法权，弱化了司法官的权力，增强了当事人的力量，改善了国家、司法权与个人力量的比例关系，使国家权力与个人力量在量上形成平衡结构，从而构成对司法权的社会监督。” 毕竟再坚强的堡垒也敌不过金钱与人情的腐蚀，公民陪审能有效的监督司法。
　　第四、维护司法正义。贝卡利亚曾指出：“根据感情作出判断的物质，较之根据见解作出的判断的学识要更可靠些……如果说寻找证据需要精明干练，作出结论必须明白准确的话，那么，在根据结论作出判断时，只要求朴实的良知，而一个总是期望发现罪犯的同时又落入学识所形成的人为窠臼的法官，他的知识却比较容易导致错误。” 法官们固然法律知识渊博但难免受制于学识形成的“思维定势”，造成不公正的审判，而诚如培根在《论司法》中说的“一次不公的裁判比多次不平的举动为祸尤烈。因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的裁判则把水源败坏了”。
　　第五、维护司法权威。陪审制是维护司法权威的“避雷针”，是“自由的堡垒”，托克维尔很好的概况了这一功能，即陪审团制度虽然“在表面上限制了司法权，实际上则加强了司法权的力量” 。民众参与会把信赖感依次传递，从而维护司法权威，没有权威的审判会使法律成为一纸空文。
正是陪审制这一系列优势，使得各国争先恐后的实施陪审制。
　　俄罗斯在2002年对刑事诉讼法进行了全面修改，规定在全国范围内推广陪审团制度，俄罗斯法官认为，陪审制度让百姓享受宪法规定的参与司法的权利，既可以提高公民的责任感，也课促进检察官、律师、和法官更积极的做好准备工作
　　2000年，韩国大法院提出了《21世纪司法发展计划》，建立参审员制度，吸收日本司法改革的经验。

三、陪审团制在我国行不通的原因

　　陪审制中的陪审团制一直以来备受青睐，人们认为陪审团制完美地体现了司法公正民主，于是许多学者争先恐后的提出在我国逐步实现陪审团制。我认为结合我国现行本土资源及法律文化，陪审团制在我国行不通。
　　第一、中国人希望比自己地位高的人进行审理，认为层级越高，审理的事实越接近绝对真实，结果也越可信。所以在中国人们才会认为中级法院审判结果比基层更权威，而陪审团制度的理论基础是“被告人享有由自己同类来审判自己的权利”即由地位平等的人来裁决，才可信。在《圣经》的《利未记》第19章就有关于陪审团的记载：“按着公义审判你的邻舍”，由于信教的人多，而信教的人都有信仰，于是陪审团在西方裁定事实问题的诉讼职能，不少人认为是对全知全能的上帝忠实负责的表现，所以民众愿意相信陪审团对事实的单独认定。
　　第二、不同陪审团对同一套证据会得出不同的结论在我国难以被民众接受。我国一审二审都审事实，死刑复核程序也审事实，法官追求的是裁决与绝对真实一致，更重视实体正义忽略程序正义，亚里士多德曾说“同等情况同等对待是正义，不同情况不同对待也是正义”，我国则遵循前者“同等情况同等对待”，而忽略后者，认为相同的证据应获得相同的审判。
　　第三、陪审团的裁决只是表明违法或不违法，并不说明认定的理由，且具有终局效力，对于中国广大民众来说，这样比说理清楚的判决书难以接受，因此司法的权威性难以实现。
　　第四、组成12人的陪审团花费的时间和金钱太多，提高了诉讼成本，降低了诉讼效率。德国在第一次世界大战以后，改陪审制为参审制，其中一个原因也是因为政府不愿负担陪审团庞大的开支。 中国目前各级法院的经费虽有改善，但仍然十分紧张，难以承担实行陪审制所要支出的庞大费用。
　　第五、陪审团制在美国的成功实施是靠着发达的律师辩护制度支撑的，相比之下，我国律师辩护制度还很不健全。一方面，我国很多案件还没有辩护人。在我国，“刑事案件被告人有辩护律师的比例相当低，以北京市海淀区为例，海淀区人民法院2002年简易程序审结的1614件案件中，涉案1925人，只有208人获得了辩护人的帮助，只占总数的10.8%” 另一方面，即使有律师辩护，我国律师在庭上的辩护受到了很大程度的限制。
　　第六、陪审团制中由于法官不能参加案件的评议，事实问题完全交给普通百姓，职业法官无法对案件的内容加以控制，而中国向来是个人情社会，重人情，陪审员很难把握事实，难免感情用事，亦不可能正确地分析证据，而且我们缺少完善的非法证据排除规则。英美国家，都有一套完善的非法证据排除规则，于是再无知的老百姓在事实认定上不需法官的帮助便能依此规则对事实进行认定，陪审团制度的实行正依此为支撑，而我国的刑事诉讼法中非法证据排除规则仅限于被害人陈述、被告人供述、证人证言，范围如此有限怎么能保证普通人查明真实呢？不能保证查明真实又怎么能保证判决的公正与威信呢？因此我认为当今中国采陪审团制表面上看似乎更公平合理但其实会导致另一种不公正。
　　第七、陪审团制中陪审员可以作出没有理由的“无理裁判”会损害法律的统一实施。
　　第八、我们可以从陪审团制度的起源来看。陪审团制度起源于英国，大陆法系各国的陪审制度事实上也是移植英国陪审团制度后的产物，以法国为例，法国大革命后，在反对司法专断、畅扬自由民主的口号下，英国式的陪审制度被充满热情的法国人引进，并为1871年宪法所认可，然而，由于各方面的原因，英国式陪审制在法国的引进出现了南桔北枳的效果，法国在19世纪初便逐渐废止了这种做法，取而代之的是法官与陪审员共同评议案件的参审制。波斯纳说过“普通法的效率理论并不意味着普通法的每一项原则和裁决都是有效率的，由于法律所处理的问题的困难性和法官激励的性质，要求每一项普通法原则和裁决都有效率是完全不可能的” ，离英国这么近的法国尚且由于缺乏相应的制度支撑被迫放弃了陪审团制度，又何况我们国家呢？
　　众然陪审团制度在西方有些国家发展了如火如荼，且起到了巨大的作用，但由于与我国本土资源不符，我认为在我国确立不可行，与其引进陪审团制惹得南橘北枳，光有躯体没有灵魂，光有硬件没有软件，倒不如好好改造参审制，发挥陪审制度的功能。

四、我国目前的参审制及完善建议

(一)我国陪审制的法律依据
　　我国陪审制度的法律依据是《中华人民共和国人民法院组织法》第十条规定：“人民法院审判案件实行合议制，人民法院审判第一审案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行……。第三十八条还规定：“……人民陪审员在人民法院执行职务期间，是他所参加的审判庭的组成人员，同审判员有同等权利”，《中华人民共和国刑事诉讼法》第13条“人民法院审判案件，依照本法实行人民陪审员陪审的制度”，《中华人民共和国民事诉讼法》。《中华人民共和国宪法》第2条规定“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，陪审制度是人民参与管理国家事务的一种具体方式，体现了诉讼的民主性。
（二）我国参审制存续的必要
　　纵然当前我国陪审制度产生了许多问题，诸如陪审员成了“陪衬员”，“挡箭牌”以及参而不审，审而不判，但我们不能否定参审制的作用，参审制作为陪审制的一种，是大陆法系国家对陪审理念的表现形式加以改造，从而形成的与其自身诉讼模式相吻合的一种陪审制，我们可以从德国日本实施参审制的成效中看出参审制完全能实现陪审制的功能价值，而我国目前出现的问题只是理论与实践的差异，只是实施中出现的困难，配套制度不健全问题不健全导致的，不在于参审制本身不能实现陪审制的功能。
（三）关于完善我国参审制的构想