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北京市人民政府


北京市人民政府令

第８３号

《北京市闲置土地处理办法》已经２００１年８月１４日市人民政府第３７次常务会议通过，现予公布，自公布之日起施行。

市长 刘淇

二〇〇一年八月二十八日


北京市闲置土地处理办法


第一条为依法处理和充分利用闲置土地，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等有关法律、法规规定，结合本市实际情况，制定本办法。
第二条在本市行政区域内闲置的国有建设用地，依照本办法处理。
第三条市国土资源和房屋管理局主管本市闲置土地的处理工作，负责组织实施本办法。区、县土地行政主管部门依照职责负责本辖区内闲置土地的处理工作。
发展计划、规划、建设等行政主管部门按照各自的职责，依法对闲置土地实施监督和管理。
第四条对闲置土地的，任何单位和个人都可以向土地行政主管部门举报。
第五条本办法所称闲置土地是指具有下列情形之一的土地：
（一）取得建设用地批准文件以后，连续满１年或者超过１年未动工开发建设的。
（二）超过土地使用权出让合同约定的动工开发日期１年以上（含１年）未动工开发建设的。
（三）已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一的或者已投资额占总投资额不足２５％且未经批准中止开发建设连续１年以上（含１年）的。
（四）法律、法规规定的其他情形。
第六条闲置土地由市或者区、县土地行政主管部门依职责认定。
闲置土地使用者应当将闲置土地的范围、面积、闲置的时间和原因等有关资料，如实向土地行政主管部门提供，并接受调查。
第七条土地闲置不满２年的，由土地行政主管部门核发《限期动工开发通知书》，责令土地使用者在规定限期内动工开发建设，并向社会公告；依照法律、法规规定应当或者可以征收土地闲置费的，土地行政主管部门核发《缴纳土地闲置费通知书》，按照规定征收土地闲置费。
第八条土地闲置满２年的，经原批准机关批准可以无偿收回。
经批准征用的农民集体所有土地闲置满２年，且没有进行征地补偿安置工作的，可以按照下列方式处理：
（一）市人民政府组织落实征地补偿安置工作后，纳入市人民政府土地储备。
（二）由原批准机关撤销批准征地文件，土地仍归农民集体所有。原用地涉及占用农用地转用计划指标的，该农用地转用计划指标由市人民政府收回。
第九条以出让方式取得使用权的土地闲置满２年，土地使用者全额或者部分支付地价款的，经土地行政主管部门批准可以按照下列方式处理闲置土地：
（一）开发建设前期工作准备就绪，资金落实，已基本具备开工建设条件的，重新确定开发建设时间，限期动工开发建设，限期不超过１年。半年之内不能动工开发建设的，土地使用者应当对土地实施绿化等环境保护措施；限期期满仍未动工开发建设的，按照本办法第八条第一款的规定收回闲置土地。
（二）经有关部门批准安排临时使用。临时用地期限届满，经土地行政主管部门组织进行地价评审后，土地使用者必须动工开发建设，并交纳土地增值收益；临时用地期限届满，土地使用者仍不动工开发建设的，按照本办法第八条第一款的规定收回闲置土地。
（三）置换其他建设用地进行开发建设。
第十条经批准征用的农民集体所有土地和以划拨方式取得的建设用地闲置满２年的，土地使用者已经落实征地补偿安置或者完成房屋拆迁工作量三分之一以上，资金落实，基本具备开工建设条件的，可以比照本办法第九条第（一）项的规定处理。
第十一条闲置土地被收回时，原土地使用者已经落实征地补偿安置或者完成房屋拆迁工作量三分之一以上的，对其在取得批准用地文件后或者依法签订的土地使用权出让合同生效后，进行地上物和其他附着物拆迁、征地补偿安置所支付的费用，以及其他直接用于开发土地的实际投入，由土地行政主管部门委托审计机构审计后，给予适当补偿。具体补偿金额和补偿方式，由土地行政主管部门确定。
第十二条因不可抗力或者人民政府及其有关部门的行为以及动工开发必需的前期工作造成动工开发延迟导致土地闲置的，土地使用者应当及时向土地行政主管部门申报，经认定后不适用本办法第七条、第八条的规定。障碍消除后，土地使用者应当在重新确定的土地开发建设期限内开发建设；土地使用者无力开发建设的，可以通过协议方式由人民政府收回闲置的土地。
第十三条收回闲置土地的，土地行政主管部门应当按照下列程序进行：
（一）立案，调查取证，认定事实。
（二）告知当事人有要求听证的权利。当事人要求听证的，应当举行听证。
（三）报原批准机关批准后，下发收回闲置土地决定书，送达当事人，并告知当事人有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。被收回的土地上已经依法设立抵押权的，应当通知抵押权人。
（四）收回《建设用地批准书》或者终止土地使用权出让合同，注销国有土地使用证书。
（五）通知发展计划、规划、建设等部门撤销有关批准文件。
（六）公告。
第十四条被依法收回土地的土地使用者，应当自收回土地的法律文书送达之日起１５日内，到土地行政主管部门办理注销土地登记、交回土地使用证书。逾期不办理注销登记手续的，土地行政主管部门直接变更土地登记和注销其土地使用证书。
第十五条依法收回的闲置土地，应当纳入市人民政府土地储备或者依法重新确定使用者。出让依法收回的闲置土地的，应当采取招标或者拍卖的方式。
建设用地能够使用依法收回的闲置土地的，应当使用闲置土地，有关部门不得批准其占用农用地。
第十六条土地行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。
第十七条本办法自公布之日起施行。(在《北京日报》、《北京法制报》上刊载)


　　内容摘要：刑法的目的解释方法被认为是“刑法解释方法之冠”，在司法实践中，对维护刑法的正义性价值有极其重要的作用。刑法目的解释方法中对于目的的确定应考虑刑法的基本原则、内容和功能。虽然刑法的目的性解释方法具有重要的作用，但是这一解释方法具有较大的灵活性和弹性，因此风险也就更大，所以必须对刑法的目的性解释方法进行限制。限制的内容主要包括要考虑刑法文本的明确规定，不能破坏刑法文本的统一性和协调性；要考虑现时的刑事政策，这是法律和社会发展相协调的必然要求；除此之外，还要考虑刑法的目的性解释与其他几种刑法的解释方法的关系，目的解释方法也受到其他几种刑法解释方法的限制。

　　关键词：目的解释方法　目的　限制　结论效力

　　刑法解释是连接刑法文本与刑事案件裁决的桥梁，“徒法不足以自行”，刑事案件发生之后，必须经由刑法解释，才能使刑法文本具体适用到个案当中，进而发挥刑法的作用。刑法解释需要借助一定的解释方法才能实现，虽然刑法解释方法具体包括哪些内容在学界存在较多的观点，但主要的刑法解释方法包括文义解释、体系解释、历史解释、目的解释和合宪性解释得到了大多数学者的认同。在刑法具体解释方法中，目的解释具有重要的作用，有学者认为，“自20世纪以来，目的解释方法逐渐超越传统的文义解释、体系解释、历史解释而逐渐成为最受青睐的解释方法。”刑法目的解释方法中的目的如何确定，刑法目的解释方法的限制以及用刑法目的解释方法所得结论的效力还需要进行进一步的研究。

　　一、刑法目的解释方法的语义分析

　　刑法的目的解释方法属于法律解释方法当中的一种，对于法律解释方法的分析有助于理解刑法的目的解释方法。对于法律解释的问题，我国的研究相对比较成熟。法律解释是对于法律文本的意思的理解和说明。“法律文本”是指法律法规的“法律条文”；“意思”就是所谓的“含义”与“意义”，包括内涵和外延两个方面；“理解”就是解释者对于法律文本意思的内心把握；“说明”就是对于理解的结果的外在展示。如此，法律解释就是法律解释者对于法律文本的意思的理解通过某种方式展示出来。法律解释有两种类型，第一种类型是指立法层面的法律解释，是指有权国家机关按照法定程序对于法律进行的官方的正式解释，包括立法解释、司法解释和行政解释。第二种类型是指法律思维层面的法律解释，是指法官在法律适用过程中对于法律的理解和说明。广义的法律解释包括上述两种类型，而狭义的或者说是典型意义的法律解释仅指第二种类型，即思维活动层面的法律解释。本文选取典型意义上的法律解释的含义，并以此来论述刑法的目的解释。刑法解释是指法官在适用刑法的过程中对刑法文本的理解并以刑事案件裁决理由说明的形式展示出来的解释。这里的刑法文本包括刑法典和相关的刑事法律规范的文本形式。刑法解释需要借助于一定的方法，具体方法包括文义解释方法、体系解释方法、历史解释方法、目的解释方法以及合宪性解释方法。刑法目的解释方法是指法官在适用刑法的过程中，从刑法的现时的根本目的出发对于刑法文本的理解，并以刑事案件裁决理由说明的形式展示出来的解释方法。

　　二、刑法目的解释方法中文本的目的确定

　　刑法的目的解释方法被认为是刑法解释方法之冠，在司法实践中，特别是在处理疑难复杂案件的过程中，发挥了重要的作用。但相对于其他刑法解释方法，刑法目的解释方法是较难把握的，尤其是刑法目的解释方法中刑法文本的目的如何确定，是运用这种方法的前提性问题，必须予以认真的分析和研究。刑法目的解释方法中对于目的的确定应考虑刑法的基本原则、内容和功能。只有综合这些方面才能正确地确定刑法文本的目的，进而运用刑法目的解释方法，解决司法实践中的现实问题。

　　（一）刑法基本原则与刑法目的解释的目的确定

　　刑法的目的解释方法和刑法的其他解释方法都要在刑法的基本原则范围内，这是刑法解释的基本要求，所以刑法目的解释中需要解释的文本的目的确定要以刑法基本原则为依托。

　　刑法的基本原则包括罪刑法定原则、适用刑法人人平等原则和罪责刑相适应原则。罪刑法定原则即法无明文规定不为罪，法无明文规定不处罚，但是罪刑法定原则和刑法解释并不矛盾，因为即使是法有明文规定的情况下，也不可避免地要进行解释，机械地适用罪行法定原则反而是对这一原则的违反。罪刑法定的形式主义和罪刑法定的实质主义的论争以及学界对罪刑法定实质主义的认同都说明了刑法的目的解释并不被罪刑法定原则排斥，而恰恰是罪刑法定原则的要求。刑法目的解释要考虑罪刑法定原则，是为了限制目的解释过程中任意地确定刑法文本的目的，防止刑法目的解释的随意性。罪刑法定原则是疑难复杂案件定性处罚过程中必然考虑的原则，而罪行平等原则和罪行均衡原则虽然在刑法解释过程中也要考虑，但二者较罪刑法定原则在确定刑法目的解释方法的解释目的时，作用没有那么明显，因此本文暂不去详细论述。

　　（二）刑法内容与刑法目的解释的目的确定

　　罪刑法定原则是确定刑法目的解释方法中的目的的基本要求，但是在具体适用这一解释方法时，面对的是具体的个案和具体刑法文本的对应，因此，刑法文本的具体内容是确定解释目的的主体。刑法分则共设置了十类罪，分别是危害国家安全罪、危害公共安全罪、破坏社会主义市场经济罪、侵犯公民人身权利、民主权利罪、侵犯财产罪、妨害社会管理秩序罪、危害国防利益罪、渎职罪和军人违反职责罪。总体上的十种犯罪类型的目的是惩罚犯罪、保护人民，但国家设置十类罪的目的各不相同，如危害国家安全罪设置的目的是保护国家安全，惩罚危害国家安全的行为。十类罪中对每一具体个罪的设置的目的也不相同，如《刑法》第213条规定假冒注册商标罪：未经注册商标所有人许可，在同一种商品上使用与其注册商标相同的商标，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。其中“相同”的含义是什么，需要进行解释，如果按照文义解释的方法，那么可能会把“相同”解释为完全的相同，但实际上这种解释方法是不能完全达到设置此的目的的，这时就需要用目的解释的方法。设置假冒注册商标罪的目的一方面是为了保护消费者，使消费者不至于在购买商品的过程中受到限制，另一方面是为了维护商标所有者的产品声誉。如果把注册商标看做是完全相同的商标，那实践中出现的与注册商标非常相似，在视觉上混淆消费者的假冒注册商标就得不到法律的规制，而这样的注册商标与完全相同的注册商标一样，都损害了消费者和注册商标所有人的利益。因此，这一条款必须设置假冒注册商标罪的目的的角度运用刑法目的解释方法解释“相同”的含义，那些虽然不是和注册商标完全相同的但足以导致人们视觉上的混淆即在视觉上无差别的假冒注册商标同样可以认定为假冒注册商标，构成假冒注册商标罪。可见，确定刑法目的解释方法的目的要具体考虑刑法分则中个罪设置的目的，也就是要考虑刑法文本的内容。具体方法可以首先考虑每一具体个罪的目的是什么，如果未能达到解释的目的，可以进一步考虑设置十类罪的目的以及刑法设置的总体目的，按照这样的确定方法，可以有效地确定需要解释的刑法文本的目的，进而运用刑法的目的解释方法。

　　（三）刑法功能与刑法目的解释的目的确定

　　刑法的功能同样可以帮助确定刑法目的解释方法中的目的。关于刑法的功能有哪些,学者之间的看法并不一致，主要的观点有：两功能说、三功能说、四功能说、多功能说。笔者认为，两功能说具有更大的涵盖性，即刑法的功能包括保护社会和保障人权。保护社会是从惩罚犯罪的角度来说的，保障人权是从限制国家刑罚权的角度来说的。刑法作为公法，一方面，利用国家刑罚权打击犯罪，保护社会的安全，维护社会的稳定和正义，另一方面，用孟德斯鸠的话来说，一切有权力者都容易滥用权力，直到遇到边界为止。国家刑罚权是一种公权力，也必须对刑罚权进行限制。刑法保护社会和保障人权的功能是我们进行刑法目的解释，确定刑法文本目的时应予考虑的因素，忽略两功能当中的一个方面，都不利于刑法目的解释所得结论的有效性。当然，刑法功能对于刑法目的解释方法的目的确定是宏观上的指导作用。

　　三、刑法目的解释方法的限制

　　刑法目的解释方法是刑法解释方法中运用最广泛的方法，文义解释、体系解释和历史解释方法得出的结论都需要接受目的解释方法的检验，其重要作用不言而喻。另一方面，刑法目的解释方法具有更大的灵活性和弹性，虽然解释的原则强调客观性，但是由于目的不易确定性，不可避免的会加入一些主观的影响，因此，对目的解释方法要进行一定的限制，防止目的解释方法的滥用。

　　（一）罪刑法定原则的限制

　　在确定解释刑法文本目的的过程中要受到罪刑法定原则的限制，在具体适用目的解释的时候同样要受到罪刑法定原则的限制。刑法的目的解释不能超出罪刑法定原则，实践中，最为典型的例子就是刑法禁止类推适用，禁止法溯及既往，禁止绝对的不定期刑。实质主义的罪刑法定原则是现代刑法法治的生命，刑法目的解释方法必须遵循这一原则。

　　（二）刑法规范的限制

　　刑法规范限制包括刑法整体规范体系的限制和具体规范的限制。适用刑法目的解释方法要注意与刑法整体规范体系相协调，也要与具体规范相协调。试举一例说明：《刑法》第133条规定：“违反交通运输管理法规，因而发生重大事故，致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失的，处3年以下有期徒刑或者拘役；交通肇事后逃逸或者有其他特别恶劣情节的，处3年以上7年以下有期徒刑；因逃逸致人死亡的，处七年以上有期徒刑。”在这里，我们来具体分析一下交通肇事罪中“因逃逸致人死亡”。因逃逸致人死亡包括过失和故意致人死亡两种情况，需要明确的是因逃逸故意致人死亡是属于交通肇事罪还是属于故意杀人罪，实务界一般赞同故意杀人罪的定性，笔者亦持相同观点。刑法设置交通肇事罪和故意杀人罪的目的是不相同的，如果把因逃逸故意致人死亡的情形解释按交通肇事罪的设置目的进行解释，必然会导致刑法目的解释的混乱和不协调，也会导致刑法规范本身的矛盾，因此，刑法目的解释要考虑刑法规范本身的限制。

　　（三）刑事政策的限制

　　无论是广义的有权机关的刑法解释，还是本文讨论的刑法适用解释，都要受到党和国家刑事政策的指导，要符合刑事政策的要求。陈兴良教授认为：“刑事政策对于刑法的制定与适用都有着直接的指导意义。”作为刑法解释方法之一的刑法目的解释方法同样要受到刑事政策的限制。随着社会的发展，党和国家会制定相应的刑事政策，刑法目的解释方法是在刑法适用过程中的一种价值判断的过程，这种价值判断所依据的标准应该是一定时期的刑事政策。法官在运用刑法目的解释方法时，应自发地把刑事政策与目的解释相结合，不能违背刑事政策。实践当中，与构建和谐社会相协调，党和国家确定了宽严相济和“两个效果（社会效果和法律效果）相统一”的刑事政策，因此，法官在运用目的解释方法时，要考虑与社会发展相适应，与国家、集体和人民利益相符合的重要刑事政策。

　　（四）其他刑法解释方法的限制

　　刑法目的解释方法运用广泛、地位重要，但同时也受到其他解释方法的限制，尤其是文义解释和合宪性解释对目的解释的限制。刑法文义解释是探寻刑法文本的可能含义，目的解释要在文本的可能含义的范围内进行，而不能超出刑法文本的可能含义，否则就违反了罪刑法定的原则。目的解释同样受到合宪性解释的限制，任何一种解释方法最后都要受到合宪性解释的检验，如果运用目的解释方法得出的结论违背了宪法的内容、原则和精神，那这种结论就是无效的，可见，刑法目的解释要受到合宪性解释的限制。

　　四、刑法目的解释方法所得结论的效力