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用科学发展观统领法院工作——以法官职业化和法院管理为视角

蔡鸿铭

摘 要：按照党的十六届六中全会确定的全面建设社会主义和谐社会的基本方略和战略部署，以科学发展观统领法院工作，有效化解社会矛盾、维护社会稳定，继续推进人民法院事业的全面协调发展，充分发挥人民法院的职能作用，为建设社会主义和谐社会提供坚强有力的司法保障，是摆在我们面前一项光荣而艰巨的任务。本文从分析用科学发展观统领法院工作的重要性入手，进而提出在司法领域，如何用科学发展观指导法官职业化建设和推进法院管理机制改革。
关键词：科学发展观 法官职业化 法院管理机制改革

科学发展观是我们党基于对当代中国经济社会发展阶段性特征的准确把握，基于对社会主义中国长期发展实践经验的科学总结，基于对当今世界有关发展的认识成果的合理借鉴，着眼于实现全面建设小康社会的宏伟目标而提出的重大战略思想。科学发展观强调以人为本，坚持发展为了人民，发展依靠人民，发展的成果由人民共享，这就要求司法审判工作必须把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，坚持公正司法，一心为民，切实尊重和保障人权，维护公民的合法权益。
一、用科学发展观统领法院工作的重要性
人民法院是国家政权的重要组成部分，代表国家依法独立行使审判权，承担着打击、保护、规范、调节、引导、监督等重要职能。人民法院的工作如何，直接影响到党管理社会事务、管理国家的水平，直接影响到党的执政能力和执政地位。人民法院工作的发展，也是社会主义政治文明建设的重要内容。经济社会的全面协调可持续发展，也包含了对人民法院审判事业的发展要求。人民法院只有坚持以科学发展观为指导，才能更好地为经济社会全面协调可持续发展提供优质高效的司法保障，才能使法院自身的发展跟上经济社会协调发展的步伐。所以，我们必须充分认识人民法院树立和落实科学发展观的极端重要性。
首先，科学发展观是新时期人民法院工作的重要指导思想。人民法院一方面要依法服务经济建设，服务改革、发展，服务党的中心工作，牢牢把握依法服务大局的正确方向。另一方面，要在依法服务中进一步加强自身建设，切实提高司法工作的质量和水平，提高调处各类经济、社会矛盾，协调各种关系的能力。如果没有一支讲政治、顾大局、重团结、守纪律的法院领导班子，就无法凝心聚力，带好法院队伍实现全面协调可持续的发展的目标。如果没有一支政治坚定、业务精通、作风扎实的法官队伍，就不可能完成宪法和法律赋予我们的历史使命。
其次，科学发展观是做好法院工作的基本准则。科学发展观的核心是以人为本，法院工作要落实以人为本的要求，就必须强化司法为民意识，把司法为民、亲民、利民、便民的各项措施落实在审判工作的各个环节和各个方面，时刻把群众利益放在心里。要正确处理好发展经济与善待百姓的关系，既要依法服务经济发展大局，又要注意依法维护群众合法利益，依法保护社会弱势群体的利益，以我们求真务实的工作实绩，让最广大人民群众感受到法律的公平正义，感受到党的温暖。
第三，科学发展观也是评价法院工作质量和水平的重要标准。在法院工作中，既要统筹处理好案件质量、队伍建设、法院管理、作风建设、后勤保障、基础建设等各个方面的关系，更要体现审判的公正与效率，这是人民法院工作的关键和命脉。在利益的保护上既要维护好国家的公共利益，又要依法维护公民的私有财产和正当利益；在稳定的保障上，既要依法严厉打击各类刑事犯罪活动，又要调节、处理各类社会矛盾纠纷和经济纠纷；在审判的结果上，既要追求良好的法律效果，又要追求良好的社会效果，才能为经济社会科学发展营造规范有序的法制环境，才能为构建社会主义和谐社会提供法律保障。
二、用科学发展观指导法官职业化建设
发展的实践丰富着发展的理论，发展的理论指导着发展的实践。目前，我国已进入全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。人民法院能否适应新形势，能否实现“公正与效率”工作主题，取决于高素质职业化法官队伍。在推进法官职业化伟大历史进程中，必须牢固树立和认真落实科学发展观，坚持和发扬与时俱进的精神，紧跟时代性，把握规律性，富于创造性，狠抓“发展第一要务”，循序渐进、卓有成效地推进法院改革，努力打造一支高素质职业化法官队伍。
（一）改革法官遴选制度，严格法官职业准入。这是法官队伍的进门槛和试金石，也是法官职业化建设的基础和前提条件。根据宪法、人民法院组织法和法官法的有关规定，法官选任主要采取选举制和任命制两种形式，但随着法院体制改革的不断发展和职业化建设的推进，这种选任制度逐步显示出准入条件过低、精英程度不高等局限性。推进法官职业化建设的根本目的就是从体制上彻底摒弃法官职业大众化的弊端。笔者认为，法院补充审判人员必须严格按照《法官法》的规定，规范法官选任程序，统一法官选任标准，从通过国家司法考试的人员中招录，并由高级人民法院组织统一笔试，通过后再由用人单位进行面试、体检、政审，最后择优遴选。被录用人员在被任命为法官职务前，必须在省（直辖市）法官培训学院接受一定时间的专门职业培训，培训合格后方能提请任命法官。此外，还要逐步推行法官逐级选任制度，上级法院的法官职位出现空缺，从下级法院的法官中择优选任；上级法院新录用的法官，应先到基层法院工作，根据自身素质和工作业绩，再选拔到上级法院，使上级法院的法官具有足够的审判经验积累。从而，确保准入的人员从一开始就具有良好条件、较高素质，确保不合格人员进不了法院、当不了法官。
（二）加强法官职业培训，提高法官职业技能。这是法官职业化建设的重中之重。树立和落实科学发展观的前提是学习，要努力创建学习型法院，下大力气加强法院人力资源能力建设，提高广大法官的学习能力、实践能力和创新能力，提高法官职业技能。一是更新学习观念。科学发展观注重发挥人的主观能动性，注重人的全面发展。法官要树立终身学习的理念，把学习作为工作的第一要务和生活的第一需要让学习与工作高度融合，做到工作中学习，学习中工作。二是提高培训层次。由于每个人理解能力各不相同，难免对同一法律事实，适用不同的法律条文，作出不同的裁判。专家、学者、教授研究得深，研究得透，站得高看得远，邀请他们来单位授课，能帮助法官准确理解立法的本意，走出法律适用中的误区，了解各家学派之争鸣，掌握将来发展之动向，提高培训层次，拓宽知识面。三是加强调查研究。现行法律具有相对的稳定性，存在许多弹性条款，无疑增加了法官执法的难度。审结一件案子，不仅是完成一份工作任务，而且是一次法理上的思索，要在理论上有所收获。这就要求法官坚持调查研究，对审判实践进行思考、研究、探索、总结，将共性的法律与个性的案件事实加以结合。
（三）增强法官职业意识，培养法官职业道德。职业意识是法官素质的重要组成部分，是法官依法履行职责的重要基础。科学发展观的根本要求是统筹兼顾，增强法官的政治意识、大局意识，不断提高政治鉴别力和政治敏锐性，自觉服从服务于党和国家的工作大局，主动更新为大局服务的价值取向；增强独立审判意识和中立意识，在办案中不受外界的影响和干扰，司法权的独立行使是法治的重要原则，是审判工作最根本、最基础性的规律；增强平等意识，依法平等保护当事人的合法权益。与此同时，要按照最高法院颁布的《法官职业道德基本准则》，积极开展职业道德教育，加强自身修养，培养爱憎分明、刚正不阿、敬业进取、清正廉洁的品格，自觉遵守各项司法礼仪，尊重当事人的权利和人格尊严，模范遵守法庭规则，约束业外活动，以良好的品行和个人声誉，庄重文明、正直善良、无私无欲的道德操守取得社会的广泛认同和尊重。
（四）加强法官职业保障，维护法官职业尊荣。法官的身份和物质保障是法官独立审判的关键。法官只有良好的社会地位和职业保障，才能增强法官职业的吸引力，维护法官职业应有的尊荣。一是建立法官职业身份保障制度。法官身份保障主要指法官在任职和行使职务权力方面受法律保障。当前，我国大部分法院对法官实行动态管理，为审判资源调配提供充足的弹性空间，增强法官的危机感，对促进队伍素质提高具有一定的作用，但绝非长久之计。最高院《人民法院五年改革纲要》中提出了对法官进行定编的问题，这是实行法官职业保障制度的前奏，定编后的法官将有比目前优厚的物质保障和可靠的身份保障，法官一经任命，非有法定事由并经法定程序，不得强行予以免职、降职、辞退或者处分。二是建立法官职业物质保障制度。实行法官任职高薪制，使法官的待遇高于公务员待遇；法官职业待遇的级别平衡，使法官级别主要反映业务素质和荣誉，允许不同级别法官待遇有差别但限度应合理；法官职业的区域要相对平衡；建立合理的法官豁免制度，保证法官在审判时毫无顾虑，不必担心因独立行使审判权而处于不利的地位，免受外界干扰，确保公正司法。
（五）建立法官惩戒制度，完善法官职业监督。我国并没有专门的法官惩戒机构，现行的法院监察制度，由监察部门行使对违法违纪法官进行追究处理的主要职能，专业特点不鲜明。笔者认为，应积极推进司法改革，建立健全法官违法审判责任追究制度，积极探索带有鲜明专业特点的法官惩戒制度，把违法审判责任追究作为重点，着眼于涉及程序的有关行为，不仅要约束法官业内行为，还要约束法官业外行为，要把有关《法官职业道德准则》规定的有关业内和业外行为纳入责任追究范围。同时，要加强法官职业监督，积极探索建立完善符合法官职业特点的内部监督制约机制，充分发挥诉讼体制本身的监督制约作用，进一步健全法官自律机制。要主动接受人大及其常委会的监督，依照法定程序接受法律监督，积极接受民主监督、舆论监督，把内部监督和外部监督有机结合起来，做到审判权行使到哪里，监督就跟踪在哪里，逐步铲除滋生腐败的条件和土壤。继续加大惩治腐败的力度，重点查处利用审判权、执行权贪赃枉法的人和事，发现一起，查处一起，进一步纯洁法官队伍。
三、以科学发展观推进法院管理机制改革
贯彻落实科学发展观，要求我们与时俱进，从提高党的执政能力出发，改革创新司法管理机制，提高法院管理水平，把法院管理纳入科学发展的轨道。目前，面对社会关系变化，利益格局调整，社会矛盾交织的复杂局面，加上对外开放不断深入和经济利益重组，社会矛盾的复杂性和紧迫性以及对司法制度提出日益迫切的新的服务需求，传统的司法管理机制受到了严峻的挑战。在新形势下，我们必须以科学发展观统揽法院工作全局，加大对包括司法审判管理、司法政务管理和司法人事管理在内的司法管理机制的改革，从而建立体现审判工作特点、符合司法规律的司法管理科学模式。
第一、积极推行执行改革。重点是改革完善执行体制和工作机制。要进一步深化对执行工作统一管理、协调，统一领导的工作体制，进一步加强对法院执行工作的整体部署及其组织实施、检查、监督和统一管理、协调工作。完善内部监督机制，把执行裁决权与执行实施权分离，实行电脑排案等。
第二、改革司法审判管理机制。要健全和完善案件质量与效率监督管理的各项制度，形成科学、合理、统一的案件审判质量与效率评估体系，主要包括人均结案率、上诉率、申诉上访率等十项评估指标。
第三，健全完善科学的审判流程管理制度，实施统一的流程管理模式。在考虑案件类型、难易程度等因素的前提下建立和完善随机分案制度。要加强对审判流程管理的监督力度，把办案的每一个环节时间都在电脑上记录下来，坚决避免办案时间的随意性。
第五，加强和规范以案例指导审判工作的力度，统一审判尺度。要对最高人民法院颁布的典型案例组织有关人员进行认真的学习，充分发挥案例对审判工作的指导作用。同时，要积极撰写和报送典型案件给上级法院。
用科学发展观指导法院管理机制就是要消除审判工作的后顾之忧，消除司法腐败以及司法职能偏移等现象，突出审判工作在法院工作中的中心地位，进一步规范司法行为，提高司法效率，确保司法公正，充分发挥人民法院在保障社会和谐稳定方面的作用。通过改革，形成科学的审判流程管理机制，通过加强司法审判管理、司法政务管理，突出制度建设，把管人与管事、管人与管案、管人与用人有机结合起来，最终建立体现审判工作特点、符合司法规律的司法管理科学模式。
四、结语
目前，法院各项工作正处于不断深化、扎实推进的时期，面对新的任务，新的机遇和挑战，以人为本，全面、协调、可持续的发展观，为法院各项工作长足发展提供了广阔的发展空间，打下了深厚的理论基础和社会基础。我们要在党的领导下，以邓小平理论和“三个代表”为指导，以科学发展观为统领，围绕“十一五”规划的奋斗目标，努力推进法院各项工作，不断创新思路，谋划新的发展，实现新的跨越。

四川省攀枝花市人民政府


攀枝花市人民政府关于印发攀枝花市人民政府规范市级信访事项复查复核暂行办法的通知

攀府发〔2009〕33号


　　各县（区）人民政府，市级各部门，各企事业单位：

　　 现将攀枝花市人民政府规范市级信访事项复查复核暂行办法印发给你们，请遵照执行。

　　 二○○九年九月十六日　　

攀枝花市人民政府　　

规范市级信访事项复查复核暂行办法　　

第一章 总 则

　　第一条 为规范市级信访事项的复查复核工作，建立健全复查复核工作机制，进一步规范信访秩序，更好维护信访人的合法权益，根据国务院《信访条例》、《四川省人民政府规范省级信访事项复查复核暂行办法》（川府发〔2008〕19号）、国务院法制办公室、国家信访局《对<信访条例>第三十四条、第三十五条中“上一级行政机关”的含义及<信访条例>适用问题的解释》（国法函〔2005〕253号）、《四川省人民政府规范省级信访事项复查复核实施细则（试行）》（川办函〔2008〕210号）相关规定，结合我市实际，制定本暂行办法。

　　第二条 信访事项复查复核工作应坚持属地管理、分级负责，谁主管谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。

　　第三条 攀枝花市信访事项复查复核委员会承担市政府信访事项复查复核工作，并履行以下职责：

　　（一）受理、办理应由市政府复查复核的信访事项；

　　（二）责成县（区）政府、市政府各部门对有关信访事项进行复查复核；

　　（三）对涉及两个或两个以上行政机关处理的信访事项，以及其他重大、复杂、疑难的信访事项，直接协调办理或指定有关行政机关办理;

　　（四）指导、检查和监督全市信访事项复查复核工作，对在复查复核工作中失职、渎职的行政机关工作人员，向有关行政机关提出行政处分建议；

　　（五）承办市政府交办的其他有关事项，并向其报告工作。

　　第四条 市信访事项复查复核委员会下设办公室，办公室设在市政府信访局，具体负责市级政府信访事项复查复核的日常工作：

　　（一）依法受理信访人向市政府提出的信访事项复查或复核申请；

　　（二）向有关组织和人员调查取证，查阅有关文件和资料；

　　（三）审查信访事项处理意见或复查意见，并提出复查或复核意见；

　　（四）向信访人和被复查人或被复核人送达市政府信访事项复查复核委员会作出的信访事项复查或复核决定书，有针对性地进行思想疏导工作；

　　（五）监督被复查人或被复核人依法履行信访事项复查或复核意见；

　　（六）负责相关接待、咨询工作；

　　（七）承办市政府信访事项复查复核委员会交办的其他工作。　　

第二章 复查（复核）申请的提出

　　第五条 提出信访事项复查（复核）申请的信访人为申请人，必须符合下列条件:

　　（一）与信访事项有直接利害关系的公民、法人或者其他组织；

　　（二）不服信访事项处理（复查）意见的;

　　（三）有具体的复查（复核）请求事项和事实根据的；

　　（四）属于信访事项复查（复核）范围，并且无法通过行政复议、行政诉讼等其他法定途径得到解决的；

　　（五）属于市人民政府信访事项复查复核委员会管辖的。

　　第六条 申请人申请复查（复核）应当自收到办理机关的书面答复之日起30日内提出，因不可抗力或者其他正当事由耽误申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。

　　信访人在规定时限内未提出复查（复核）请求的，视为放弃请求复查（复核）的权利。

　　第七条　申请人申请信访事项复查（复核）应当提交下列材料:

　　（一）身份证明（包括法人或者其他组织的有效证件）；

　　（二）信访事项复查（复核）申请书。一般应采用书面方式申请，以口头形式申请的，工作人员应当当场制作申请笔录，代为填写《信访事项复查（复核）申请表》，并经申请人确认、签名；

　　（三）原办理机关对信访事项作出处理（复查）的书面答复意见原件；

　　（四）相关证据、依据和其他材料；

　　（五）申请人委托代理人提出申请的，应当提交授权委托书、代理人身份证明等相关材料，代理人不得超过2人；

　　（六）多人对处理（复查）意见不服的，应当推选代表提出申请、填写申请书和提供授权委托书，代表不得超过5人。

　　第八条 信访复查（复核）申请书应当载明下列事项：

　　（一）申请人的姓名、性别、年龄、民族、工作单位、户籍所在地或经常居住地、联系方式；

　　（二）有效证件的名称、号码；

　　（三）申请复查（复核）的具体事项；

　　（四）请求事项的事实、理由与依据；

　　（五）申请人签名和申请时间。

　　第九条 申请人提出复查（复核）请求，应遵循逐级信访的原则，不得越级提出。

　　属已撤并机构的信访事项，由继续行使职权的行政机关受理，申请人不服处理意见的，可向属地政府或上级政府相关工作部门提出复查复核请求。职责不清的，由市政府复查复核办公室指定受理机关。　　

第三章 复查（复核）申请的受理

　　第十条 市信访事项复查复核委员会办公室，应当按照下列程序受理复查（复核）信访事项：

　　（一）接收登记：收到申请人递交的信访事项复查（复核）申请书，按规定内容核准登记。

　　（二）形式审查：对申请人提出的信访事项是否符合复查（复核）条件、申请期限及事实依据进行审查。

　　（三）初审答复：能够当场答复是否受理的，应当当场答复；不能当场答复的，应当自收到信访事项之日起5日内答复申请人，但申请人所留联系方式不清或失效的除外。需补充材料的，可要求申请人在10个工作日内补充必要材料，所需时间不计入受理期限。

　　第十一条 有下列情形之一的不予受理：

　　（一）申请人提出的复查（复核）事项属于县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的；

　　（二）已经通过和依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的；

　　（三）已经受理或者正在办理，并在法定办结时限内的；

　　（四）不属于复查（复核）机关职权范围内的；

　　（五）无具体复查（复核）请求和事实依据、不符合复查（复核）申请条件的。　　

第四章 复查（复核）申请的办理

　　第十二条 复查（复核）工作人员与提出复查（复核）申请的申请人有直接利害关系的，应当回避。

　　第十三条 市政府信访事项复查复核委员会办公室受理复查（复核）申请后，根据信访事项具体内容，履行审批程序，向县（区）政府或市级有关部门交办。

　　第十四条 县（区）政府或市级有关部门对市信访事项复查复核委员会办公室交办的信访事项，应当按照下列要求办理：

　　（一）指定专人负责，依法、依政策认真审查，可以听取原办理机关汇报，必要时可以要求申请人、有关单位和人员说明情况。需要进一步核实有关情况的，可以向其他组织和人员调查。对重大、疑难的信访事项，可以召开听证会，查明事实，分清责任。承担审查、调查的工作人员不得少于2人。

　　（二）按照“事实清楚、定性准确、适用法律法规和政策正确、处理意见恰当、程序规范、手续完备”的标准进行认定，并在20日内作出复查（复核）意见报告。报告由经办人签字，部门领导审核签批后，以本部门文件形式报送市信访事项复查复核委员会办公室。

　　第十五条 复查（复核）意见报告应当载明：

　　（一）申请人基本情况、申请的信访事项及具体请求；

　　（二）原处理（复查）意见；

　　（三）维持、撤销、变更处理（复查）意见的复查（复核）意见；

　　（四） 认定的事实理由和适用的依据。

　　原处理（复查）机关不按照上述规定提交案卷材料的，市信访事项复查复核委员会办公室可视为处理（复查）意见证据、依据不足。

　　第十六条 市信访事项复查复核委员会办公室对复查（复核）意见报告进行审查后，按照下列规定作出复查（复核）意见：

　　（一）信访事项复查（复核）意见报告事实认定清楚、定性准确、适用法律法规和政策正确、处理意见恰当、程序规范、手续完备的，出具正式的复查（复核）意见书。

　　（二）信访事项复查（复核）意见报告有下列情形之一的，责令承办单位重新办理：

　　1、事实不清、证据不足的；

　　2、依据不足，适用法律法规政策错误的；

　　3、违反法定程序的；

　　4、超越或滥用职权的；

　　5、处理意见或复查意见明显不当的。

　　第十七条 市信访事项复查复核委员会办公室责令承办单位重新办理的，该承办单位不得以同一事实或理由作出相同或者基本相同的信访事项复查（复核）意见报告。

　　第十八条 市信访事项复查复核委员会所作出的复查（复核）意见应当在收到申请人的复查（复核）申请之日起30日内做出。复查（复核）期间进行检验、鉴定和举行听证的，所需时间不计算在内。

　　第十九条 复查（复核）意见书应当直接送达申请人。直接送达复查（复核）意见书有困难的，可以邮寄送达。直接送达申请人被拒绝接受的，留置送达，并在复查（复核）办理卷宗中将情况予以记录。邮寄送达应当采用挂号信或特快专递等方式送达，并保留邮寄存根。受送达申请人下落不明或用本办法规定的其他方式仍无法送达的，公告送达。送达完毕后，复查（复核）的有关材料由复查复核机构归档保管。

　　第二十条 被复查（复核）人对市信访事项复查复核委员会作出撤销或者变更信访事项处理（复查）意见的复查（复核）决定应认真履行，并将履行情况报市人民政府信访复查复核办公室。　　

第五章 终 结

　　第二十一条 有下列情形之一的，该信访事项处理程序终结：

　　（一）信访事项已依法作出复核意见，并已将复核意见送达信访人的；

　　（二）申请人对原处理（复查）意见不服，但在规定时限内未提出复查（复核）请求的；

　　（三）信访人对原处理意见不服，应当通过行政复议、行政诉讼、行政仲裁解决或已进入司法程序，申请人不能再依照信访程序提出复查（复核）申请的；

　　（四）依据国务院法制办公室、国家信访局规定，对2005年5月1日前已办结信访事项，申请人不能提出新的事实和理由的；

　　（五）其他应当依法终结的情形。

　　第二十二条 作出信访事项复核意见的机关应及时将该复核意见通报相关行政机关备案。

　　第二十三条 信访事项终结后，申请人仍然以同一事实和理由继续信访的，各级信访工作机构和其他行政机关不再受理。责任主体单位应当做好疏导教育和稳定工作，并劝其息诉息访。　　

第六章 法律责任

　　第二十四条 被复查（复核）人违反本办法规定，不提交书面答复和相关证据、依据和其他材料，不履行或者无正当理由拖延履行市人民政府信访事项复查复核委员会作出的信访事项复查（复核）决定的，依照《信访条例》第四十三条第一项的规定处理。

　　第二十五条 申请人申请信访事项复查（复核），捏造歪曲事实、诬告陷害他人，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，由公安机关依法给予治安管理处罚。　　

第七章 附 则

　　第二十六条 社会团体、企业事业单位的信访事项的复查复核工作参照本办法执行。

　　第二十七条 本办法有关“5日”“20日”、“30日”的规定是指工作日，不含节假日。其它时限参照《信访条例》规定。

　　第二十八条　本办法自发布之日起施行，《攀枝花市人民政府关于规范市、县（区）、乡镇三级信访程序的意见》（攀府发〔2007〕28号）同时废止。